II SA/Gd 126/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 grudnia 2025 r. nr NSP.VIII.7581.1.158.2025.PW w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.

Gmina J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa nowej drogi publicznej - dojazdowej we wschodniej części miejscowości J." (dalej jako: "decyzja zrid"). Powyższą decyzją została objęta m. in. działka nr [...], która powstała wskutek podziału działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"), przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. (dalej jako: "Gmina", "skarżąca") z dniem 29 sierpnia 2023 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid z dnia 3 lipca 2023 r. stała się ostateczna. Pismem oraz obwieszczeniem z dnia 5 września 2023 r. Starosta zawiadomił strony m. in. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na zlecenie organu I instancji, w dniu 15 marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 59.265,00 zł. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 59.265,00 zł, na rzecz następców prawnych, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 49 m2, położonej w obrębie [...] J. oraz o zobowiązaniu Burmistrza J. (dalej jako: "Burmistrz") do wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda Pomorski (dalej jako: Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania Burmistrza, decyzją z dnia 13 marca 2025 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził w dniu 15 lipca 2025 r., na zlecenie organu I instancji, operat szacunkowy, w którym oszacował wartość działki nr [...], na łączną kwotę 60.916,00 zł. Następnie decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 60.916,00 zł na rzecz następców prawnych, z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 49 m2, położonej w obrębie [...] J. oraz o zobowiązaniu Burmistrza do wpłaty przedmiotowego odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza, decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid byli: B. B., E. B., I. B., L. B., W. B., W. B.2, J. D., A. K., M. K. oraz A. S. Działy III i IV księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Wojewoda ustalił, że w bazie Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (dalej: "baza PESEL") B. B., E. B., I. B., L. B., W. B., W. B.2, J. D., A. K. oraz M. K. nie występują. Natomiast A. S. - nazwisko rodowe B. - figuruje w bazie PESEL, jednak zmarła dnia 1 marca 2000 r. W związku z powyższym, pomimo właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej (co jest tożsame z zapisami w ewidencji gruntów), nie ma możliwości zweryfikowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zrid, poprzez wskazanie osób którym przysługują prawa rzeczowe do działki. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym, pismem z dnia 11 lutego 2025 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Pucku Wydziału Ewidencji Gruntów z prośbą o dostarczenie dokumentów stanowiących podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów prawa własności wskazanych wyżej osób, albowiem w aktach sprawy brak takich dokumentów. W odpowiedzi na powyższe Starostwo, w piśmie z dnia 18 lutego 2025 r., poinformowało, że dla przedmiotowej nieruchomości, w dokumentach archiwalnych Referatu Ewidencji Gruntów, nie odnaleziono żadnego dokumentu stanowiącego podstawę wpisu. Ponadto poinformowało, że w 1965 r. tj. od złożenia rejestru gruntów dla obrębu J. dla wskazanej działki został dokonany wpis powyższych podmiotów jako właścicieli nieruchomości bez podania podstawy wpisu. Zdaniem Wojewody powyższe okoliczności potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość ma status nieuregulowanej. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wpłata odszkodowania do depozytu sądowego unormowana jest w art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). Następnie, przywołując m. in. treść przepisu art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 60.916,00 zł. W ocenie Wojewody przeznaczenie planistyczne przedmiotu wyceny, na dzień wydania decyzji zrid, zostało ustalone w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. Wycena działki sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; dalej jako: "rozporządzenie"). Oceniając ten dowód Wojewoda wskazał, że biegły w sposób szczegółowy wyjaśnił sposób ustalenia wartości prawa własności działki nr [...], a zamieszczone w nim informacje umożliwiają prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera istotnych braków czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej działki, dlatego organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować. W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wyjaśniając z jakich powodów nie uznał ich za zasadne. Reasumując Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należało uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Końcowo, przywołując treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Wojewoda wskazał, że sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do przyznania odszkodowania w kwocie podwyższonej o 5 % wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności: art. 4 ust. 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uznanie za wiarygodne ustaleń w ramach kwestionowanego operatu szacunkowego, iż przy zastosowaniu podejścia porównawczego dokonano wyceny nieruchomości podobnych, podczas gdy transakcje wskazane w operacie nie dotyczyły nieruchomości podobnych, a przede wszystkim powierzchnie nieruchomości różniły się znacznie między sobą. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 151 ust. 1 w zw. z 152 ust. 2 oraz 153 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 49 ust. 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez organ nieprawidłowego stanowiska dotyczącego rzekomego braku transakcji porównawczych (organ przyjął, że rzeczoznawca majątkowy udowodnił brak transakcji porównawczych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, uzasadniając wycenę w oparciu o inne nieruchomości), co jest niezasadne, ponieważ operat szacunkowy nie wykazuje rzetelnego badania rynku ani identyfikacji transakcji porównawczych w zakresie całego obszaru objętego analizą. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego, poprzez niewyczerpujące, pobieżne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Podkreśliła, że w szczególności podnoszony zarzut odnosi się do pozyskania i oceny przez organ operatu szacunkowego dot. określenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb J. [...], skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych organu. Wskazane ustalenia polegają na przyjęciu, że odszkodowanie w niniejszej sprawie winno wynosić 60.916,00 zł na rzecz następców prawnych, podczas gdy operat, na którym organ oparł swą decyzję, jest wadliwy, albowiem zastosowano system porównawczy, w którym nie wzięto pod uwagę - na etapie porównywania - nieruchomości podobnych. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia, na etapie postępowania odwoławczego, wnioskowanego dowodu z opinii innego biegłego, ewentualnie rzeczoznawcy majątkowego, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. W konsekwencji, nieuzasadniona odmowa przeprowadzenia wnioskowanego dowodu mogła mieć istotny wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania. Wskazała także na naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niedoręczenie stronie skarżącej odpisu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 października 2025 r. oraz brak zawiadomienia skarżącej o ich wpływie do akt sprawy, mimo że wyjaśnienia te stanowiły integralną część operatu szacunkowego i były wykorzystywane przez organ odwoławczy przy ocenie materiału dowodowego (wskazanego operatu), co pozbawiło stronę możliwości zapoznania się z całością dowodu oraz ustosunkowania się do jego treści. Podniosła także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez brak poinformowania strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego, skutkujący brakiem możliwości wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji co do całości zgromadzonego materiału dowodowego - w tym tak istotnego dowodu, jak wyjaśnienia rzeczoznawcy uzupełniające treść operatu szacunkowego. W sytuacji gdy strona nie była w żaden sposób zawiadomiona o zakończeniu tego etapu postępowania odwoławczego, a decyzja kończąca postępowanie wraz z postanowieniem o niedopuszczeniu dowodu wnioskowanego przez stronę zostały wydane w tym samym dniu, a następnie doręczone stronie także w tym samym dniu, pozbawiło to stronę realnej możliwości odniesienia się do materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Końcowo wskazała na naruszenie art. 10 § 1 w zw. art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ nieprawidłowe czynności organu, wymienione powyżej, ograniczyły prawa procesowe strony skarżącej i w szczególności pozbawiły skarżącą możliwości zapoznania się z całością podstawowego dowodu (operatu szacunkowego) oraz możliwości ustosunkowania się do jego treści. Powyższe, w ocenie skarżącej, oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym, będącej zasadą ogólną postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednocześnie wskazany sposób postępowania organu, w ocenie skarżącej, oznacza naruszenie kolejnej zasady ogólnej postępowania administracyjnego - zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 lutego 2026 r. (k. 62 akt sądowych) pełnomocnik skarżącej cofnął w części skargę z uwagi na ponowną weryfikację dostępnej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sądowej kontroli poddano decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] w J., która na skutek decyzji zrid przeszła na własność Gminy J. pod budowę publicznej drogi gminnej. Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona do Sądu decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem i nie zaistniała żadna podstawa do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej jako: "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzenia. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości określana jako operat szacunkowy. Jest on sporządzany w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. W sprawie poddanej kontroli Sądu rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził dwa operaty szacunkowe – pierwszy w dniu 15 marca 2024 r., a drugi – 15 lipca 2025 r. Ten drugi operat szacunkowy stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Został on przez organy administracji orzekające w sprawie oceniony jako odpowiadający wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, kompletny i logiczny. Strona skarżąca oceny tej nie zdołała podważyć mimo podnoszonych zarzutów na etapie postępowania administracyjnego oraz sądowego. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności: art. 4 ust. 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uznanie za wiarygodne ustaleń przyjętych w operacie, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego dokonano wyceny nieruchomości podobnych, podczas gdy transakcje wskazane w operacie nie dotyczyły nieruchomości podobnych, a przede wszystkim powierzchnie nieruchomości różniły się znacznie między sobą. W ocenie Sądu skarżąca nie ma racji. Za utrwalony i niekwestionowany uznać należy przyjmowany w orzecznictwie sposób rozumienia pojęcia "nieruchomości podobnej" zdefiniowanego w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim podobieństwo nieruchomości warunkowane jest położeniem, stanem prawnym, przeznaczeniem, sposobem korzystania oraz innymi cechami wpływającymi na jej wartość. Tak więc nieruchomości podobne są to takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Podobieństwo nie oznacza jednak identyczności (tożsamości) cech nieruchomości, gdyż uzyskanie takiego rezultatu przy wycenie nie jest możliwie, bowiem na rynku nieruchomości nie występują dwie identyczne nieruchomości. Zatem warunkami uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości szacowanego gruntu, jest co do zasady spełnienie kryteriów z przywołanego wyżej art. 4 pkt 16 u.g.n. Oznacza to, że za "nieruchomości podobne" mogą być uznane nieruchomości o zróżnicowanych powierzchniach. Ustalenia, które z cech w danym przypadku są kluczowe i w jakim stopniu wpływają na cenę, należy do rzeczoznawcy majątkowego. Jest on bowiem osobą, która dysponuje w tym zakresie wiedzą specjalistyczną. Podkreślić przy tym należy, że z przepisów u.g.n. (zob. art. 154) jednoznacznie wynika, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy. Wybór ten nie ma charakteru dowolnego albowiem rzeczoznawca majątkowy związany jest w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to jest: u.g.n. oraz rozporządzenia. Ze względu na to, że operat szacunkowy stanowi swojego rodzaju opinię biegłego ocena jego prawidłowości zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym jest ograniczona. Bezsprzecznie bowiem poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15; wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I OSK 370/21). Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Z uwagi na charakter tego dowodu w przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu szacunkowego i uznania, że wnioski są logiczne, spójne i kompletne, organ administracji ani sąd administracyjny nie mają podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie został uznany za kompletny, rzetelny i zgodny z przepisami. Zaznaczyć należy, że skoro to biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez niego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. Podkreślenia przy tym wymaga, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 428/19; z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/19 oraz z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2458/18). Dotyczyć to może sytuacji, w której nieruchomości te w sposób oczywisty, jednoznaczny, niejako "na pierwszy rzut oka" są tak odmienne w zakresie lokalizacji, dostępności infrastruktury technicznej, otoczenia nieruchomości i przeznaczenia, że nawet dla osoby nie posiadającej zawodowej wiedzy i doświadczenia w zakresie wyceny nieruchomości nie mogą być uznane za niespełniające kryterium podobieństwa. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie. Sąd nie stwierdził by w sprawie miała miejsce którakolwiek z okoliczności uzasadniających zakwestionowanie przedstawionego operatu szacunkowego. Sporządzony w kontrolowanej sprawie operat zawiera wszelkie informacje oraz okoliczności faktyczne i prawne niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Określa on wszystkie niezbędne elementy, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w tym w zakresie lokalizacji, stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, otoczenia nieruchomości, przeznaczenia), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, wartość przedmiotu wyceny). Z tych samych powodów Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 w zw. z 152 ust. 2 oraz 153 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 49 ust. 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez organ nieprawidłowego stanowiska dotyczącego rzekomego braku transakcji porównawczych. Kwestia doboru transakcji przyjętych do porównania stanowi element wiedzy eksperckiej, co oznacza, że może być skutecznie zakwestionowana wyłącznie poprzez kontroperat innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 8 października 2025 r., I OSK 2318/22). Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) polegający na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego, poprzez niewyczerpujące, pobieżne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, sprowadza się do nie wzięcia pod uwagę nieruchomości podobnych. Kwestia wykładni zwrotu "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. została wyjaśniona przy omówieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Należy zatem wskazać, że skoro operat szacunkowy uznany został przez organy administracji za prawidłowy, a ocenę tę podzielił Sąd w składzie orzekającym, to nie może być mowy o naruszeniu przywołanych przepisów postępowania. Niezasadny w ocenie Sądu okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na odmowie przeprowadzenia, na etapie postępowania odwoławczego, dowodu z opinii innego biegłego, ewentualnie rzeczoznawcy majątkowego, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pomijając fakultatywny charakter kompetencji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów należy wskazać, że warunkiem zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. jest konieczność uzupełnienia określonych elementów stanu faktycznego sprawy. Oceny w tym zakresie dokonuje organ odwoławczy, który nie jest związany wnioskiem strony. Oznacza to, że przekonanie strony o wadliwości operatu szacunkowego nie uzasadnia konieczności sporządzenia takiego dowodu przez innego rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli organ II instancji stanowiska tego nie podziela. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie podzielił poglądu o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. Z oceną organu odwoławczego zgodził się Sąd orzekający w sprawie, wobec czego nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. Należy też podkreślić, że w przypadku operatów szacunkowych ustawodawca przewidział w przepisach u.g.n. szczególny tryb ich weryfikacji. Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego może być oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeżeli organ administracji nie poweźmie wątpliwości co do prawidłowości przedłożonego operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie weryfikacji operatu w tym trybie decyduje nie żądanie strony, ale powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (tak m. in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1908/21). Należy też podkreślić, że samo żądanie strony dokonania weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., I OSK 1008/20). Skoro działania takie nie zostały podjęte, to strona skarżąca nie może zarzucać organowi administracji naruszenia przepisów postępowania. Tym samym, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie wystąpiła do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego, to nie może skutecznie, na etapie postępowania sądowego, podnosić zarzutu odmowy przeprowadzenia dowodu z operatu innego rzeczoznawcy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. powołując się na wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności operatu sporządzonego w toku postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych w zakresie niedoręczenia odpisu wyjaśnień rzeczoznawcy oraz braku poinformowania o zakończeniu postępowania dowodowego zostały cofnięte pismem z dnia 4 lutego 2026 r. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. art. 8 § 1 k.p.a., prowadzącego do ograniczenia praw procesowych strony skarżącej i pozbawienia możliwości zapoznania się z całością podstawowego dowodu (operatu szacunkowego) oraz ustosunkowania się do jego treści. Wbrew tym twierdzeniom strona skarżąca miała pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu, miała możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego jak i wyjaśnieniami rzeczoznawcy składanymi w toku postępowania. Analiza akt administracyjnych nie dała podstaw do uznania, że opisany zarzut jest słuszny. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że odmowa uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) nastąpiła postanowieniem wydanym w tym samym dniu, co zaskarżona do Sądu decyzja. Przepisy k.p.a. nie rozstrzygają tego kiedy organ administracji powinien wypowiedzieć się, co do składanych przez stronę wniosków dowodowych. Należy jednak przyjąć, że może to nastąpić w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu nie podlega samoistnemu zaskarżeniu. Nie można zatem przyjąć, że wydanie postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku dowodowego wydane równocześnie z decyzją naruszało w jakikolwiek sposób uprawnienia procesowe strony. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 64 akt sądowych), a strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.