II SA/Gd 120/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2024 r., nr WI.7023.1.251.2024.PB.EK.DL w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniach od 10 września 2024 r. do 13 listopada 2024 r. inspektorzy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "PWIOŚ", "Organ") przeprowadzili w Spółce A kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach", w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów), kontrolę przestrzegania przepisów w zakresie termicznego przekształcania odpadów oraz kontrolę przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza. Po przeprowadzeniu kontroli w powyższym zakresie, w dniu 13 listopada 2024 r. został sporządzony protokół kontroli nr WIOS-GDA 375/2024, w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości, w tym m.in. częściowe objęcie wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów w Magazynie nr 1 (nieobjęcie monitoringiem sektora nr 4 oraz częściowe objęcie monitoringiem wyznaczonych sektorów: nr 1, nr 6, nr 9, nr 10 i nr 13) oraz magazynowanie odpadów w sektorach 7 i 9 niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego (dalej: "Marszałek") z 12 kwietnia 2023 r. stanowiącą zmianę pozwolenia zintegrowanego. Do ww. protokołu kontroli Spółka w dniu 19 listopada 2024 r. złożyła pisemne wyjaśnienia. Na podstawie ustaleń powyższej kontroli PWIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 425) - dalej: "u.i.o.ś.", wydał w dniu 13 grudnia 2024 r. zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził: 1. objąć w całości wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów, tj. Magazyn nr 1 na terenie zakładu Spółki (podstawa prawna: art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); 2. magazynować odpady zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym nadanym decyzją Marszałka z 13 marca 2015 r. (podstawa prawna: pkt 11.4.1.1 decyzji Marszałka z 13 marca 2015 r. oraz art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.) - dalej: "P.o.ś.", termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); 3. zapewniać prowadzenie okresowych pomiarów wielkości emisji z instalacji z wykorzystaniem laboratoriów posiadających stosowne akredytacje w zakresie badań oraz poboru prób dla poszczególnych zanieczyszczeń (podstawa prawna: art. 147a ust. 1 P.o.ś., termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia). PWIOŚ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 3 lutego 2025 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego Organ wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, iż odpady magazynowane w poszczególnych sektorach w ramach Magazynu nr 1 zostały jedynie częściowo objęte wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów, niezgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1755) - dalej: "Rozporządzenie", który wymaga zapewnienie rejestracji obrazu obejmującą całą powierzchnię magazynowanych odpadów. PWIOŚ wskazał, że naruszenie stwierdza częściowe objęciem wizyjnym systemem miejsc magazynowania odpadów poprzez zasłonięcie tych miejsc przez bloczki betonowe, które zlokalizowane są w Magazynie nr 1: – sektor nr 4 - jest w całości zasłonięty przez bloczki betonowe; – sektor nr 1 - objęty jest systemem wizyjnym z zastosowaniem jedynie kamery nr Z2, gdzie widoczna jest z oddali jego część, natomiast większość zasłania budynek wskazany na planie zakładu jako zbiornik Z2 i schody będące jego częścią; – sektor nr 6 - po środku sektora wydzielona została ścianka z bloczków betonowych, dzieląca go na dwie części, w związku z czym monitorowana jest jedynie jedna z dwóch części sektora; – sektor nr 9 - w znacznej części zasłonięty jest przez ścianki z bloczków betonowych; – sektor nr 10 - w części zasłonięty jest przez ścianki z bloczków betonowych; – sektor nr 13 - stanowiący chłodnię oraz dwa boksy przeznaczone do magazynowania odpadów medycznych, objęty jest jedynie częściowo wizyjnym systemem miejsc magazynowania odpadów, gdzie widoczna jest przednia część boksów oraz wejście do chłodni. Organ zaznaczył, że objęcie wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów ma na celu monitorowanie wszystkich odpadów magazynowanych w wyznaczonych miejscach, czego Spółka nie spełniła. Zwrócono uwagę, że w pozwoleniu zintegrowanym zamieszczono zapis zobowiązujący Spółkę do prowadzenia monitoringu wizyjnego zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. PWIOŚ wskazał następnie, że w wyniku kontroli ustalono, iż Spółka magazynuje odpady niezgodnie z decyzją Marszałka z 13 marca 2015 r. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym Magazyn nr 1 obejmuje 14 sektorów, z czego sektory: nr 8 (baza sprzętu), nr 12 (plac odkładczy) oraz nr 14 (plac rozładunkowy) nie stanowią miejsc magazynowania odpadów. W pozostałych odbywa się magazynowanie odpadów przeznaczonych do przetworzenia. Szczegółowy sposób magazynowania z wyszczególnieniem rodzajów pojemników, w których mogą być magazynowane odpady został wskazany w tabeli nr 15, w pkt II.4.1.1 ww. decyzji. Organ podał, że w trakcie oględzin zweryfikowano sposób magazynowania odpadów w poszczególnych sektorach, w wyniku czego stwierdzono, że odpady w sektorach nr 7 i 9 magazynowane są niezgodnie z pozwoleniem. W sektorze nr 7 odpady magazynowane były w pojemnikach typu mauzer (pojemnik IBC), natomiast w pozwoleniu wskazano sposób magazynowania odpadów w kontenerach stalowych odkrytych po 25 m3 i/lub w pojemnikach specjalistycznych typu ASP, ASF lub luzem. Natomiast w sektorze nr 9 odpady magazynowane były w pojemnikach typu mauzer (pojemnik IBC) i w beczkach na paletach, natomiast w pozwoleniu zintegrowanym wskazano sposób magazynowania odpadów jedynie luzem lub w workach specjalistycznych. W skardze na zarządzenie pokontrolne z 13 grudnia 2024 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię; 2. art. 201 i n. P.o.ś. w zw. z pkt 11.4.1.1 decyzji Marszałka z 13 marca 2015 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części, tj. w punktach 1 i 2, oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1. mapki rozmieszczenia kamer na fakt, że cała powierzchnia Magazynów nr 1 i 2 jest objęta monitoringiem wizyjnym; 2. protokołu z kontroli PWIOŚ z 2020 r. na fakt, że monitoring wizyjny był kontrolowany i został uznany za spełniający wymagania prawa; 3. postanowienia Marszałka z 18 grudnia 2024 r. na fakt, że Marszałek dokonał wyjaśnienia wątpliwości, jak należy rozumieć magazynowanie luzem w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego wydanego Skarżącej przez Marszałka; 4. wyciągu z decyzji Marszałka - pozwolenie zintegrowanego z 12 kwietnia 2023 r. w zakresie pkt 11.4.1.1. wraz z postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. na fakt, że odpad przyjęty do przetworzenia, który został dostarczony na teren Spółki w opakowaniu jednorazowym, wraz z którym ma być w unieszkodliwiony w całości (opakowanie i zawartość) stanowi odpad w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego. Zatem w przypadku, gdy po przyjęciu na teren Spółki odpad ten jest magazynowany na placu, bez umieszczania w odrębnym opakowaniu zbiorczym, odpad ten jest magazynowany luzem w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Organ interpretuje § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w taki sposób, że monitoring wizyjny ma obejmować wszystkie odpady, a nie tylko całą powierzchnię magazynu (magazynowanych odpadów). W ocenie Skarżącej taka wykładnia nie jest prawidłowa, gdyż monitoring wizyjny ma obejmować całą powierzchnię, na której magazynowane są odpady, niekoniecznie zaś każdy odpad (wszystkie odpady). Powierzchnia magazynowania nie musi być przy tym gładka, może zawierać murki, których postawienie jest konieczne z uwagi na wymagania przeciwpożarowe, lub chłodnie, które są wymagane do magazynowania odpadów medycznych, a zatem powierzchnia magazynowania może zawierać elementy typowe dla magazynowania odpadów, a wręcz konieczne. Zdaniem strony skarżącej wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że monitoringiem wizyjnym powinna być objęta wierzchnia strona całego obszaru, na którym magazynowane są odpady. Ponadto za taką wykładnią przemawia literalne brzmienie przepisu. W ocenie Spółki także wykładnia porównawcza (§ 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 Rozporządzenia) prowadzi do wniosku, że nie jest intencją ustawodawcy objęcie monitoringiem wizyjnym wszystkich odpadów, a jedynie powierzchni, całej lub jej części - tej części, która jest niezbędna dla spełnienia celu, dla którego ustawodawca wprowadził obowiązek zainstalowania monitoringu wizyjnego. Zdaniem strony skarżącej wykładnia celowościowa również prowadzi do wniosku, że ustawodawcy nie chodzi o to, aby monitoring wizyjny obejmował wszystkie odpady. Odwołując się do uzasadnienia wprowadzenia Rozporządzenia Spółka wskazała, że celem ustawodawcy było przeciwdziałanie pożarom odpadów przez wprowadzenie monitoringu pozwalającego na obserwację i identyfikację osób poruszających się w miejscu magazynowania odpadów i jego otoczeniu. Ten cel jest spełniony, gdy odpowiednio dobrej jakości kamery obejmują cały obszar, na którym magazynowane są odpady, natomiast nie jest konieczne, aby widzieć wszystkie odpady (nie jest to też możliwe). W ocenie Skarżącej zważywszy na to, że odpady są magazynowane w wielu warstwach nie jest możliwe obserwowanie wszystkich odpadów. Możliwe jest natomiast monitorowanie powierzchni, na której są one magazynowane, aby w każdym czasie widzieć, kto i co z odpadami robi. Zatem także wykładnia logiczna prowadzi do wniosku, że prawo wymaga, aby monitoring obejmował całą powierzchnię magazynu, ale niekoniecznie wszystkie odpady. Spółka podała, że od 2019 r. przechodzi regularne kontrole prowadzone przez inspektorów reprezentujących PWIOŚ. Pierwszym rokiem, w którym nastąpiła weryfikacja funkcjonującego systemu monitoringu był rok 2020. W trakcie kontroli, której ustalenia zostały spisane w protokole nr WIOS-GDA 594/2020, stwierdzono m.in.: "zapewniono widoczność całości miejsc magazynowania zbierania odpadów wraz z drogą dojazdową". W kolejnych protokołach nr WIOS-GDA 552/2021, WIOS-GDA 385/2022, WIOS-GDA 381/2023 potwierdzono, że Spółka prowadzi ciągły monitoring wizyjny miejsc magazynowania odpadów zgodnie z wymogami szczegółowymi określonymi w obowiązujących przepisach. Skarżąca zaznaczyła, że od dnia wprowadzenia monitoringu do chwili kontroli prowadzonej w 2024 r. nie zmienił się układ powierzchni magazynowych, ani nie przeprowadzono w tym czasie żadnej zmiany mającej wpływ na konieczność rozszerzenia zasięgu monitorowanego obszaru. Wręcz przeciwnie, teren Magazynu nr 1 w roku wprowadzenia monitoringu (2019 r.) obejmował znacznie większą powierzchnię magazynowania, która wynosiła 3.954 m2, przy zainstalowanych 6 kamerach. W 2020 r., w związku z koniecznością dostosowania posiadanego pozwolenia zintegrowanego do zmian w przepisach z 2018 r., ograniczono obszar Magazynu nr 1 do powierzchni 1.494 m2, pozostawiając niezmieniony układ i zasięg kamer monitoringu, przez co monitoring wizyjny obejmuje większy obszar niż wymagany przepisami prawa. Spółka wyjaśniła, że zmniejszenia powierzchni magazynowej, a tym samym ograniczenia ilości magazynowanych w Magazynie nr 1 odpadów palnych, dokonano w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego i spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 296). Zgodnie z wymogami tego rozporządzenia Magazyn nr 1 podzielono umownie na strefy pożarowe i sekcje magazynowe. W każdej strefie pożarowej ustawiono przegrody z bloczków betonowych o odpowiedniej odporności ogniowej. Odnosząc się do pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Skarżąca wskazała, że spór interpretacyjny w tym przypadku dotyczy tego, czy magazynowanie jednorazowych pojemników typu mauzer (IBC) lub beczka, w których dostarczane są odpady, które to pojemniki same są odpadem i bez opróżniania trafiają do instalacji, w której są unieszkodliwiane, jest magazynowaniem luzem w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego. Istotne jest zatem dokonanie wykładni, co należy rozumieć przez magazynowanie luzem w rozumieniu pozwolenia zintegrowanego udzielonego Skarżącej przez Marszałka. Spółka podała, że wobec zaistniałej rozbieżności skarżąca wystąpiła do Marszałka o wyjaśnienie wątpliwości. Marszałek wydał w tej sprawie postanowienie z 18 grudnia 2024 r., w którym wyjaśnił, że dopuszczone jest magazynowanie w Magazynie nr 1 w sektorach nr 7 i 9 odpadów przyjmowanych w jednorazowych opakowaniach typu mauzer, przeznaczonych w całości do termicznego przekształcania, we wskazany sposób, tj. luzem na wyznaczonych placach lub w pojemnikach zbiorczych wskazanych w decyzji. Marszałek wyjaśnił również, że jeśli odpad przyjęty do przetworzenia został dostarczony na teren zakładu w opakowaniu jednorazowym, wraz z którym ma być w całości unieszkodliwiony, to uznaje się, że opakowanie wraz z zawartością w całości stanowi odpad. Zatem w przypadku, gdy po przyjęciu na teren zakładu odpad ten jest magazynowany na placu bez umieszczania w odrębnym opakowaniu zbiorczym, należy uznać, że odpad ten jest magazynowany luzem. Zdaniem strony skarżącej powyższe potwierdza, że magazynowanie pojemników mauzer lub beczek na palecie, stanowiących opakowanie jednorazowe odpadów, dostarczonych w tej postaci, będących wraz z zawartością odpadem, jest magazynowaniem luzem, w konsekwencji pojemniki te lub beczki mogą być magazynowane w sektorach 7 i 9. PWIOŚ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 13 grudnia 2024 r., w którym organ ten, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 425) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 10 września 2024 r. do 13 listopada 2024 r. w zakładzie Spółka A udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-GDA 375/2024, zarządził: w punkcie 1. objąć w całości wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów, tj. Magazyn nr 1 na terenie zakładu Spółki (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); w punkcie 2. magazynować odpady zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym nadanym decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2015 r. (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia); w punkcie 3. zapewniać prowadzenie okresowych pomiarów wielkości emisji z instalacji z wykorzystaniem laboratoriów posiadających stosowne akredytacje w zakresie badań oraz poboru prób dla poszczególnych zanieczyszczeń (termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia). PWIOŚ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 3 lutego 2025 r. Podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia stanowią przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., zgodnie z którymi na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści przywołanych powyżej regulacji wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można jednak odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/09 i z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w piśmiennictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (tak: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21). Z tych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12). Powoduje to, że kontrola przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola kwestionowanego przez Stronę zarządzenia pokontrolnego z 13 grudnia 2024 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że rozpoczęta w dniu 10 września 2024 r. na terenie zakładu Skarżącej kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi opisanymi w protokole kontroli nr WIOS-GDA 375/2024, a prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Sądu użyte w art. 12 ust. 1 u.o.i.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec powyższego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem jej kierownik może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Zgodnie z art. 9 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe (ust. 1). Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli (ust. 1a). Natomiast do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem oraz kontrole interwencyjne (ust. 1b). Przenosząc przytoczone dotychczas regulacje prawne oraz poczynione rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w rozpoznawanej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń. W niniejszej sprawie została przeprowadzona kontrola pozaplanowa interwencyjna. Została ona wszczęta w związku z zaistniałym zdarzeniem awaryjnym na terenie zakładu (pożar), otrzymywanymi zgłoszeniami, w których wskazywano na oddziaływania odorowe na terenach najbliższych dzielnic mieszkaniowych (L., N. P.) oraz zgłoszeniem podejrzenia niewłaściwego prowadzenia gospodarowania odpadami (widocznego zadymienia z rejonu instalacji TOO). W punkcie pierwszym zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zobowiązano Spółkę do objęcia w całości wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów, tj. Magazynu nr 1. W trakcie przeprowadzonej kontroli (udokumentowanej protokołem, do którego załączono fotografie) ustalono bowiem, że odpady magazynowane w poszczególnych sektorach w ramach Magazynu nr 1 zostały jedynie częściowo objęte wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów. Tymczasem, zgodne z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1755), system kontroli zapewnia rejestrację obrazu obejmującą całą powierzchnię magazynowanych lub składowanych odpadów. Zdaniem Sądu nałożony w przytoczonej regulacji obowiązek należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o objęcie systemem wizyjnym nie każdego odpadu z osobna (wbrew zarzutom skargi Organ nie nałożył takiego obowiązku), lecz całej powierzchni magazynowanych lub składowanych odpadów. Ta "cała powierzchnia" musi być przy tym widoczna w całości, nie może być częściowo zasłonięta przez przeszkody w postaci np. ścianek z bloczków betonowych. Tymczasem z protokołu kontroli wynika, że w Magazynie nr 1 sektor nr 4 był w całości zasłonięty przez bloczki betonowe, sektor nr 1 objęty był systemem wizyjnym z zastosowaniem jedynie kamery nr Z2, gdzie widoczna była z oddali jego część, natomiast większość zasłaniał budynek wskazany na planie zakładu jako zbiornik Z2 i schody będące jego częścią. Z protokołu kontroli wynika również, że pośrodku sektora nr 6 wydzielono ściankę z bloczków betonowych, dzielącą go na dwie części, przez co monitorowana była jedynie jedna z dwóch części sektora. Sektor nr 9 był w znacznej części zasłonięty przez ścianki z bloczków betonowych. Sektor nr 10 był w części zasłonięty przez ścianki z bloczków betonowych. Wreszcie sektor nr 13 (stanowiący chłodnię oraz dwa boksy przeznaczone do magazynowania odpadów medycznych) był objęty jedynie częściowo wizyjnym systemem miejsc magazynowania odpadów, gdzie widoczna była przednia część boksów oraz wejście do chłodni. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd nie kwestionuje konieczności wzniesienia na terenie zakładu Skarżącej m.in. murków z bloczków betonowych, albowiem obowiązek ten wynika chociażby z przepisów budowlanych, czy przeciwpożarowych. Zdaniem Sądu skoro obecność tych murków jest konieczna, należy w taki sposób ustawić kamery, aby na monitoringu było widać "całą powierzchnię magazynowanych lub składowanych odpadów", jak tego wymaga § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, a nie jedynie ich część. Oprócz właściwego ustawienia (czy też przestawienia) kamer może również zajść konieczność zainstalowania kilku nowych kamer, jednakże ich zakup powinien zostać wkalkulowany w koszty prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu gospodarującego odpadami. Jest to bowiem wymóg nałożony przez ustawodawcę na taki podmiot (art. 25 ust. 8a ustawy o odpadach). W konsekwencji jako zgodne z prawem należało uznać zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie obowiązku nałożonego na Skarżącą w punkcie pierwszym. W drugim punkcie zaskarżonego aktu Organ zobowiązał Spółkę do magazynowania odpadów zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym - decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2015 r. Zgodnie z ww. pozwoleniem Magazyn nr 1 obejmuje 14 sektorów, z czego sektory nr 8, nr 12 i nr 14 nie stanowią miejsc magazynowania odpadów, w pozostałych odbywa się magazynowanie odpadów przeznaczonych do przetworzenia. Szczegółowy sposób magazynowania z wyszczególnieniem rodzajów pojemników, w których mogą być magazynowane odpady, został wskazany w tabeli nr 15, w pkt II.4.1.1 ww. decyzji. Z protokołu kontroli nr WIOS-GDA 375/2024 wynika, że w jej trakcie ustalono, iż odpady w sektorach nr 7 i 9 magazynowane są niezgodnie z pozwoleniem. W sektorze nr 7 odpady magazynowane były w pojemnikach typu mauzer (pojemnik IBC), podczas gdy w pozwoleniu wskazano sposób magazynowania odpadów w kontenerach stalowych odkrytych po 25 m3 i/lub w pojemnikach specjalistycznych typu ASP, ASF lub luzem. Natomiast w sektorze nr 9 odpady magazynowane były w pojemnikach typu mauzer (pojemnik IBC) i w beczkach na paletach, podczas gdy w pozwoleniu zintegrowanym wskazano sposób magazynowania odpadów jedynie luzem lub w workach specjalistycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomiędzy decyzją Marszałka z 13 marca 2015 r. a ustaleniami kontroli wystąpiła niezgodność co do dopuszczalnych sposobów magazynowania odpadów w sektorach nr 7 i 9. Do skargi na zarządzenie pokontrolne Spółka załączyła postanowienia Marszałka z 18 grudnia 2024 r., którym organ ten, na wniosek Skarżącej, wyjaśnił wątpliwości co do treści swojej decyzji z 13 marca 2015 r. W postanowieniu tym Marszałek wyjaśnił, że dopuszczone jest magazynowanie odpadów w Magazynie nr 1 w sektorach nr 7 i 9 w jednorazowych opakowaniach typu mauzer, które wraz z zawartością w całości stanowią odpad, przeznaczony do termicznego przekształcania. Zatem w przypadku, gdy odpad jest magazynowany we wskazanym jednorazowym opakowaniu, bez umieszczania w odrębnym opakowaniu zbiorczym, to należy uznać, że jest magazynowany luzem. Wskazane wyżej postanowienie z 18 grudnia 2024 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. , tj. w trybie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W piśmiennictwie wskazuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, przy czym przedmiotem wyjaśnienia jest zasadniczo rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości nie może jednak prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, 2024, s. 516). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie można doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też do jego uzupełnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 51/07). W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 211/08). Celem postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 2114/98). Biorąc pod uwagę brzmienie art. 113 § 2 k.p.a. oraz powyższe wypowiedzi doktryny i judykatury Sąd w całej rozciągłości podziela zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko Organu, że postanowienie Marszałka z 18 grudnia 2024 r. nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji z 13 marca 2015 r. w zakresie dotyczącym magazynowania odpadów, bo decyzja ta w tej części jest jasna, a dokonuje de facto uzupełnienia i rozszerzenia treści tej decyzji poprzez dodanie jeszcze jednego sposobu magazynowania odpadów, tj. magazynowania odpadu w jednorazowym opakowaniu typu mauzer. Słusznie również PWIOŚ zwrócił uwagę, że wykładnia decyzji została dokonana po zakończeniu kontroli w Spółce, przez co obecnie Organ nie ma możliwości weryfikacji, czy dane opakowanie typu mauzer, w którym magazynowane były odpady, jest opakowaniem jednorazowym czy wielorazowym (co do zasady są one opakowaniami wielorazowymi), przeznaczonym do termicznego przekształcania, a co za tym idzie - czy odpady te były magazynowane luzem. Ponadto nawet w trakcie kontroli weryfikacja, czy mauzery, w których odpady są magazynowane, są opakowaniami jednorazowymi czy wielorazowymi, może okazać się w praktyce niemożliwa. Tym samym ocena, czy w danym konkretnym przypadku stanowią one opakowania jednorazowe musiałaby się sprowadzać wyłącznie do uwzględnienia oświadczenia Strony w tym zakresie. Zdaniem Sądu jeżeli praktyka prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej pokazała, że częstym sposobem magazynowania odpadów w poszczególnych sektorach jest ich magazynowanie w opakowaniach typu mauzer, to Skarżąca powinna była wystąpić o zmianę pozwolenia zintegrowanego w tym zakresie. Zmiana decyzji następuje jednak w innym trybie niż wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści i właśnie tryb zmiany decyzji Spółka powinna była uruchomić chcąc zareagować na dostrzeżone przez siebie tendencje w prowadzonej działalności gospodarczej (tj. wykorzystywanie w niej mauzerów). Podsumowując należy wskazać, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje w rozpoznawanej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]