II SA/Gd 114/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. C., M. C., P. C., G. Ł., M. Ł., K. J. i Ł. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 listopada 2025 r. nr SKO.450.236.2025 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Chojnice z dnia 9 października 2025 r. nr PP.6731.2.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących A. C., M. C., P. C., G. Ł., M. Ł., K. J. i Ł. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 30 kwietnia 2025 r. dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" poinformował Wójta Gminy Chojnice (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), że podczas wykonywania czynności służbowych stwierdzono ślady ingerencji na graniczącej z Parkiem działce nr [...] w miejscowości O., obręb S., gmina C.. Podano, że na przedmiotowej działce usunięto kilka drzew, teren "wyskarpowano", nawieziono ziemię i ustawiono dwie przyczepy kempingowe (do pisma załączono dokumentację fotograficzną wykonaną w dniach 25 i 27 kwietnia 2025 r.). Pismem z 23 czerwca 2025 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki nr [...] w miejscowości O., obręb S. ([...]), gmina C. Decyzją z 9 października 2025 r. Wójt, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", nakazał A. C., M. C., P. C., K. J., Ł. J., G. Ł. i M. Ł. (dalej: "Skarżący") przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w związku z informacją o zmianie zagospodarowania terenu oraz zmianie funkcji terenu na działce nr [...] wszczął z urzędu postępowanie, w toku którego ustalił, że A. C., M. C., P. C., K. J., Ł. J., G. Ł. i M. Ł. zagospodarowali teren tej nieruchomości, której są właścicielami, bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Wójt wskazał, że w ramach postępowania dowodowego przeprowadził następujące dowody: 1) oględziny nieruchomości w dniu 10 lipca 2025 r., z których został sporządzony protokół, 2) dokumentacja fotograficzna właścicieli działki z 13, 17 i 19 kwietnia 2025 r., 3) dokumentacja fotograficzna z 10 lipca 2025 r., 4) informacja o terenie w zakresie przepisów u.p.z.p., 5) informacje z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Chojnicach w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane". Organ pierwszej instancji podał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na terenie ww. działki są zlokalizowane przyczepy kempingowe wraz z przylegającymi do nich namiotami, ławki, stoły, podejścia drewniane, huśtawka drewniana, taras rekreacyjny ogrodzony drewnianymi donicami, zaś z tyłu działki zlokalizowano podest oraz skrzynię na drobiazgi, na potrzeby przebywających tam osób. Wójt wskazał, że z danych ewidencji gruntów i budynków z 13 czerwca 2025 r. wynika, iż działka nr [...] o powierzchni 0,3002 ha stanowi grunt rolny RVI. Dla działki tej gmina C. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice (uchwała nr XIV/75/91 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 września 1991 r.) teren działki przeznaczony był na cele rolne. Dla ww. terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy w trybie u.p.z.p., zaś z informacji uzyskanej z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Chojnicach wynika, że dla działki nr [...] nie zostało wydane pozwolenie na budowę oraz nie dokonano zgłoszenia budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że ww. działka jest zlokalizowana w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie", na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz na terenie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy" PLB220001. Wójt podał, że na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje m.in. uchwała nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1459 ze zm.) - dalej: "Uchwała 144/VII/11", zaś działka nr [...] w całości jest położona w pasie 100 m od Jeziora K., gdzie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 Uchwały 144/VII/11). Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał analizy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanej inwestycji, ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości zastosowania wymienionych w § 4 ust. 1 Uchwały 144/VII/11 odstępstw od ww. zakazu dotyczącego obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, dlatego też jest ona sprzeczna z § 3 pkt 7 tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wójt podał, że nie miał podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. wstrzymania użytkowania terenu oraz wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na brak możliwości uzyskania takiej decyzji. Organ pierwszej instancji podniósł, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego ustalił, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy polegającego na zmianie użytkowania gruntu rolnego na teren rekreacyjny. Wskazano, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu obejmuje usunięcie z terenu działek przyczep kempingowych oraz obiektów małej architektury w postaci m.in. ławeczek, stołów, podejść drewnianych, huśtawki drewnianej, tarasu rekreacyjnego ogrodzonego drewnianymi donicami, podestu, skrzyni na drobiazgi oraz innych elementów, które zlokalizowano na przedmiotowym terenie, a nie mają uzasadnienia w przepisach prawa. Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone w ramach postępowania okoliczności faktyczne wyczerpują przesłanki przewidziane art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zobowiązujące do wydania niniejszej decyzji. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 25 listopada 2025 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zaznaczając, że przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Kolegium wyjaśniło, że przez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że od zasady przewidzianej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (tj. konieczności legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) przewiedziano wyjątek. W myśl bowiem art. 59 ust. 2a tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zauważyło następnie, że brzmienie art. 59 u.p.z.p. uległo zmianie na mocy nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. i obecne brzmienie powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że każda zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia warunków zabudowy, a wyłączone z tego obowiązku są wyłącznie obiekty budowlane określone w art. 59 ust. 2 i 2a, o ile nie są wymienione w art. 59 ust. 2b. W ocenie organu odwoławczego żaden z obiektów umieszczonych na działce nr [...], czyli: przyczepy kempingowe wraz z przylegającymi do nich namiotami, ławki, stoły, podejścia drewniane, huśtawka drewniana, taras rekreacyjny ogrodzony drewnianymi donicami, podest oraz skrzynia na drobiazgi, nie znajduje się w katalogu, o którym mowa w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Kolegium podniosło, że przyczepa kempingowa może być traktowana jako tymczasowy obiekt budowlany, jeśli nie jest trwale związana z gruntem i stoi w jednym miejscu przez okres krótszy niż 180 dni, przy czym wymaga to zgłoszenia. Zauważono, że przyczepy znajdujące się na działce nr [...] znajdują się na niej już ponad ten czas, zawiadomienie o ich postawieniu datowane jest na 30 kwietnia 2025 r. Do dnia wydania decyzji czas ich posadowienia przekroczył już 180 dni. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że jeśli przyczepa stoi na działce dłużej niż 180 dni lub zostanie trwale osadzona (np. na fundamentach, zostaną usunięte koła, podłączone media), staje się stałym obiektem budowlanym. Przystosowanie obiektu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Umieszczenie bowiem obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje że obiekt podlega reżimowi prawa budowlanego, a funkcja transportowa w tym kontekście staje się nieistotna. Kolegium wskazało następnie, że w omawianej sprawie uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie będzie możliwe, gdyż działka nr [...] zlokalizowana jest w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie", na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje w szczególności Uchwała 144/VII/l1. W ślad za organem pierwszej instancji organ odwoławczy powtórzył, że ww. działka jest w całości położona w pasie 100 m od Jeziora K., gdzie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7). Kolegium podtrzymało również stanowisko Wójta, że odstępstwa od zakazu określonego § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mają w sprawie zastosowania. Odnosząc się do stanowiska odwołujących, którzy powołali się na art. 59 ust. 2a u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że żaden z obiektów umieszczonych na ww. działce nie znajduje się w katalogu wymienionym w tym przepisie. Ponadto, nawet jeżeli byłoby inaczej, to wskazanej regulacji nie stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych w sytuacjach opisanych w ust. 2b art. 59 u.p.z.p. Tymczasem działka nr [...] jest zlokalizowana w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie", na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz na terenie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy" PLB220001. Podsumowując Kolegium oceniło, że Wójt nie miał podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., konieczne było zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, czyli nakazanie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie organu odwoławczego kompetencja organu gminy do wydania takiej decyzji wynika wprost z tego przepisu. W skardze na decyzję Kolegium A. C., M. C., P. C., K. J., Ł. J., G. Ł. i M. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej: 1. naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej organów, poprzez uznanie, że wójt gminy jest organem kompetentnym do nakazania usunięcia obiektów (przyczep, tarasów), które organ sam zakwalifikował jako obiekty budowlane, podczas gdy w takim przypadku wyłączną właściwość posiada organ nadzoru budowlanego (art. 82 i nast. Prawa budowlanego); 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że cała działka nr [...]znajduje się w pasie mniejszym niż 100 m od linii Jeziora K., co w ocenie organu uniemożliwia ewentualną legalizację - otrzymania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy końcowa granica działki znajduje się w odległości około 125 m od brzegu jeziora i kwestionowane obiekty znajdują się na tej części działki, która leży poza tym pasem (tj. poza pasem mniejszym niż 100 m od jeziora); 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym precyzyjnego wyznaczenia na mapie granicy 100 m od linii brzegowej oraz pominięcie sezonowego i odwracalnego charakteru zagospodarowania terenu; 4. naruszenie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zakwalifikowanie stanu faktycznego jako trwałej i nie tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu wymagającej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że wykorzystanie działki rolnej klasy VI ma charakter sezonowy, rekreacyjny, niezwiązany z zabudową kubaturową i jest w pełni odwracalne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut braku właściwości rzeczowej Wójta (kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego) wskazano, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnym założeniu kompetencyjnym. Jeżeli bowiem organ uznaje, że na działce posadowiono "tymczasowe obiekty budowlane" (przyczepy kempingowe połączone z tarasami, namioty), to ocena ich legalności powinna się odbywać na gruncie Prawa budowlanego. Odwołując się do judykatury wskazano, że tryb z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może służyć do obchodzenia procedur właściwych dla organów nadzoru budowlanego. Wójt nie może nakazać "przywrócenia stanu poprzedniego" w odniesieniu do obiektów, które podlegają pod rygory budowlane. Zdaniem strony skarżącej twierdzenia organu, jakoby całość działki nr [...] znajdowała się w pasie mniejszym niż 100 m od brzegu jeziora (w granicach zakazu wynikającego z Uchwały 144/VII/11), są całkowicie nieuprawnione. Analiza map geodezyjnych wskazuje bowiem, że część nieruchomości, a co istotne w szczególności zwłaszcza ta, na której zlokalizowane są kwestionowane obiekty, znajduje się poza tym obszarem. Zarzucono, że organ w sposób arbitralny rozciągnął zakaz na całą powierzchnię działki, co doprowadziło do przedwczesnego uznania, że inwestycja nie może zostać zalegalizowana - takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Końcowo Skarżący podnieśli, że obecny sposób użytkowania działki (sezonowe ustawienie przyczep) nie stanowi trwałej zmiany przeznaczenia terenu, ani nie narusza ładu przestrzennego. Jest to uzupełnienie podstawowej funkcji terenu, a nie jej całkowita zmiana. Wskazano, że obiekty są całkowicie mobilne (dwie małe w pełni sprawne i zarejestrowane przyczepki kempingowe, a nie np. tzw. domki holenderskie), a teren nie został trwale zabudowany żadnymi fundamentami ani też żadną inną trwałą zabudową, co organ pominął w swojej ocenie. Za oczywiste uznano, że właściciel ma prawo korzystać ze swojej własności i nie ma żadnych podstaw, żeby zabronić mu wykorzystywania jej okresowo do wypoczynku, nawet jeżeli znajduje się ona na terenach objętych formami ochrony przyrody. Wyjaśniono, że przedmiotowe przyczepki są używane również przez właścicieli w krajowym i zagranicznym caravaningu i corocznie przechodzą obowiązkowy przegląd techniczny, co jest najlepszym dowodem na to, że nie są to w ogóle obiekty budowlane, a ich postawienie na działce ma tylko i wyłącznie charakter tymczasowy. To samo dotyczy elementów typu stoły, ławki, huśtawka, drewniany taras, donice, namiot, skrzynia na drobiazgi - wszystkie te elementy powinny być traktowane jako tymczasowe i w żaden sposób nie zmieniają trwale sposobu użytkowania działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 25 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z 9 października 2025 r., którą organ pierwszej instancji nakazał A. C., M. C., P. C., K. J., Ł. J., G. Ł. i M. Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przesłanką nałożenia obowiązku na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest stwierdzenie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie to nie jest zwrotem normatywnym, a przypisywana mu treść kształtuje się na podstawie indywidualnego przypadku (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1108/23 i z 25 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla jej dokonania jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które występowało przed dokonaną zmianą (poprzedni sposób zagospodarowania) i zestawienie jej ze zmianą wprowadzoną przez dany podmiot (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 627/22 oraz wyroki WSA w Gliwicach: z 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 32/23 i z 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 279/22). Przed przystąpieniem do oceny zgodności wydanych w sprawie decyzji z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, tj. zasadę prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasady te znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.). Z kolei w judykaturze zwraca się uwagę, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Podkreśla się także, że prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23). Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że powyższym zadaniom orzekające w sprawie organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych. Pierwszym uchybieniem, jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji, a organ odwoławczy uchybienie to zaakceptował utrzymując w mocy decyzję tego organu, jest nałożenie na Skarżących obowiązku w sposób, który rodzi wątpliwości co do możliwości jego wykonania. Nie ulega zaś wątpliwości, że każde rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej, a w szczególności w decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek, musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i precyzyjny, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Z rozstrzygnięcia tego musi wynikać, w sposób nie dający możliwości różnej interpretacji, konkretny rodzaj obowiązku, jego adresat oraz termin wykonania (zob. wyroki WSA w Olsztynie: z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 730/09 i z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1381/15). W sentencji decyzji z 9 października 2025 r. Wójt nakazał Skarżącym "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna". Taki sposób sformułowania sentencji decyzji jest wadliwy, albowiem nie wskazano w niej sposób precyzyjny, o jaki "teren" chodzi. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było przede wszystkim wskazanie konkretnej działki gruntu (jej oznaczenia geodezyjnego), na której - w ocenie tego organu - doszło do zmiany sposobu jej zagospodarowania. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać posłużenie się sformułowaniem "teren". Z sentencji decyzji Wójta nie wynika także, w jaki sposób należy przywrócić sposób zagospodarowania "terenu". Dopiero w końcowej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu obejmuje usunięcie z terenu działki przyczep kempingowych oraz obiektów małej architektury w postaci m.in. ławeczek, stołów, podejść drewnianych, huśtawki drewnianej, tarasu rekreacyjnego ogrodzonego drewnianymi donicami, podestu, skrzyni na drobiazgi oraz innych elementów, które zlokalizowano na przedmiotowym terenie. W ocenie Sądu obowiązek nakładany na stronę w formie decyzji administracyjnej powinien wynikać już z jej sentencji, a nie dopiero z końcowej części jej uzasadnienia. Decyzja administracyjna jest tą formą prawną działania administracji publicznej, w której dokonuje się konkretyzacji prawa lub obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Nie budzi zatem wątpliwości, że wydając decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. organ powinien określić już w sentencji decyzji, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Obowiązki nakładane na podstawie omawianej regulacji powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak aby możliwe było ich wykonanie w trybie egzekucyjnym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 160/24). W piśmiennictwie wskazuje się bowiem, że w wypadku niewykonania przez adresata obowiązków nałożonych na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. mogą one być przedmiotem postępowania egzekucyjnego (tak: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 568; A. Plucińska-Filipowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). W dalszej kolejności należy wskazać, że adresatem decyzji z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji skierował nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu do A. C., M.C., P. C., K. J., Ł. J., G. Ł. i M.Ł. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób Wójt ustalił krąg adresatów decyzji, gdyż w aktach sprawy brak jest np. odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów datowanej na 13 czerwca 2025 r. wynika, że właścicielami działki nr [...] są: A. C. (w 4/6 części), M. C.(w 1/6 części) i P.C. (w 1/6 części). Informacja ta jest przy tym niepodpisanym wydrukiem (bądź kserokopią wydruku), zaś w odniesieniu do posługiwania się w postępowaniu administracyjnym nieuwierzytelnionymi kserokopiami dokumentów urzędowych sądy administracyjny wielokrotnie wskazywały na niedopuszczalność takiej praktyki (zob. np. wyroki WSA w Gdańsku: z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 436/23 i z 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 15/19). Należy również zwrócić uwagę, że w protokole oględzin działki nr [...] dokonanych w dniu 10 lipca 2025 r. zawarto stwierdzenie: "akt notarialny miał miejsce 24 kwietnia 2025 r.". Informacja ta pojawia się po stwierdzeniu, że państwo J. i Ł. posiadają dokumentację fotograficzną wykonaną 13, 17 i 19 kwietnia 2025 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji właściwie ustalił krąg stron postępowania w niniejszej sprawie (skoro w aktach sprawy jest jedynie informacja z rejestru gruntów wskazująca jako współwłaścicieli A. C., M. C. i P. C., zaś w protokole oględzin jest adnotacja o akcie notarialnym, a zatem o prawdopodobnej zmianie w strukturze właścicielskiej). Nie można więc stwierdzić, czy decyzja organu pierwszej instancji jest skierowana do prawidłowo oznaczonych adresatów (stron). Należy wreszcie wskazać na bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości (rzeczowej i miejscowej) w postępowaniu administracyjnym, co wynika z art. 19 k.p.a. Przepisy kodeksowe o właściwości organów mają przy tym charakter ius cogens. Naruszenie reguł w tym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy należącej do zakresu właściwości innego organu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodując konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, niezależnie od trafności bądź nie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 42/20 i z 31 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 1796/18). W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę na wskazywaną przez Skarżących okoliczność, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów, gdyż Wójt nie jest organem kompetentnym do nakazania usunięcia wszystkich obiektów z działki nr [...], które wymienił w końcowej części uzasadnienia decyzji z 9 października 2025 r., tj. przyczep kempingowych oraz obiektów małej architektury w postaci m.in. ławeczek, stołów, podejść drewnianych, huśtawki drewnianej, tarasu rekreacyjnego ogrodzonego drewnianymi donicami, podestu, skrzyni na drobiazgi oraz innych elementów, w sytuacji, gdy część z tych obiektów zakwalifikował jako obiekty budowlane. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wykracza poza kompetencję Wójta, jako że należy do materii uregulowanej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) i zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wójt w pierwszej kolejności ustali zakres swojej właściwości rzeczowej w odniesieniu do obiektów znajdujących się na działce nr [...]. W przypadku uznania, że w odniesieniu do części z nich jest właściwy, organ pierwszej instancji zgromadzi w aktach sprawy dokumenty potwierdzające aktualny stan właścicielski ww. działki. W razie ponownego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wójt w jej sentencji sformułuje określony nakaz w sposób precyzyjny, nadający się do wykonania. Organ pierwszej instancji podda ocenie również wskazywaną przez Skarżących okoliczność, że kwestionowane obiekty znajdują się na tej części działki nr [...], która leży poza pasem szerokości 100 m, o którym mowa w § 3 pkt 7 Uchwały 144/VII/11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]