II SA/Gd 1061/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 września 2022 r., nr XLIX/718/22 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska oddala skargę.

W. S. wniósł skargę do sądu na uchwałę nr XLIX/718/22 Rady Miasta Słupska z 28 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIX/468/21 Rady Miejskiej w Słupsku z 31 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą nr XLIX/718/22 z dnia 28 września 2022 r., na podstawie art. 4. ust. 1, 2, i 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 poz. 1549 i 1768), Rada Miejska w Słupsku zmieniła uchwałę nr XXIX/468/21 tego organu z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska, m.in. w części brzmienia jej § 6 ust. 6 i 7, w których wskazała, że "zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, szkła oraz bioodpadów następuje w pojemnikach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (§ 6 ust. 6)", zaś "zbieranie odpadów komunalnych w workach, o których mowa w ust. 2 dopuszcza się: 1) na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; 2) dla właścicieli nieruchomości niezamieszkałych wyłącznie w przypadku braku możliwości usytuowania na terenie tej nieruchomości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów selektywnie zbieranych" (§ 6 ust. 7). W. S. zaskarżył powyższą uchwałę zmieniającą w części pkt 2, w zakresie zmiany § 6 ust. 7 uchwały nr XXIX/468/21 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 31 marca 2021 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów rozdziału 4 (Miejsca gromadzenia odpadów stałych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) poprzez uchwalenie przepisów niemożliwych do zrealizowania przez większość mieszkańców Słupska posiadających nieruchomości w zabudowie szeregowej, 2. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady hierarchii aktów prawnych, zgodnie z którą każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Skarżący wyjaśnił w skardze, że jest właścicielem budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w S. Budynek został wybudowany i oddany do użytku w roku 1989. Ze względu na specyfikę nieruchomości w zabudowie szeregowej, której szerokość nie przekracza 6 m nie było możliwości usytuowania pojemnika na nieczystości stałe na terenie każdej posesji ze względu na przepis § 23 ust. 6 aktualnego w tamtym okresie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony środowiska (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skarżący składował nieczystości stałe w pojemnikach, położonych w odrębnych miejscach na pobliskim terenie. Podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Słupsku nie uwzględnia specyfiki domów w zabudowie szeregowej, bowiem na wąskim 6 metrowym wjeździe/wejściu do nieruchomości właściciel musiałby umieścić trzy pojemniki: na szkło, na nieczystości zmieszane oraz odpady BIO, a jeszcze musi zapewnić - dojście do budynku (chodnik) - drogę do garażu (wjazd). Większość budynków w zabudowie szeregowej ma garaże usytuowane pod budynkiem w związku z czym wjazd do garaży jest pochyły i nawet gdyby właściciel zrezygnował z wjazdu swoim samochodem do garażu to i tak na pochyłym wjeździe nie mógłby stać żaden pojemnik a nawet gdyby, to zagrodziłyby dojazd do budynku straży pożarnej na wypadek pożaru. Zdaniem skarżącego, ustawa z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469, dalej ustawa o utrzymaniu czystości) w art. 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca nie wymaga, aby jakaś część nieczystości koniecznie była gromadzona tylko w pojemnikach i przewiduje możliwość gromadzenia ich w workach. Tymczasem uchwała zmieniająca w zaskarżonej części stanowi, że odpady zmieszane, szkło i BIO obowiązkowo muszą być gromadzone tylko w pojemnikach, na które na posesjach w zabudowie szeregowej nie ma miejsca. Zdaniem skarżącego nie można nakładać na mieszkańców obowiązków niemożliwych do wykonania a nie zastosowanie się do tych przepisów, z kolei, naraziłoby właściciela nieruchomości na kary porządkowe zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za brak pojemników na szkło, odpady BIO i odpady zmieszane. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Słupsku wniosła o oddalenie skargi, względnie odrzucenie na podstawie 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364, dalej p.p.s.a). Rada wskazała, że zgodnie z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządek przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz w sposób tożsamy utrzymanie miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gmin o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina. Zgodnie z art. 6r ust. 3 ww. ustawy rada gminy określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbiera odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że to nie uchwała Rady Miejskiej w Słupsku, a ustawa nakłada na właściciela nieruchomości zakwestionowany przez skarżącego obowiązek. W zaskarżonej uchwale organ stanowiący gminy, wypełniając delegację ustawową, w dozwolonym zakresie określił wymagania dotyczące zbierania odpadów, w tym rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Wobec powyższego, Rada Miejska w Słupsku nie nakłada na właściciela obowiązków wskazywanych w skardze. Co więcej, biorąc pod uwagę treść § 23 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, w odniesieniu do domów jednorodzinnych brak jest ustalenia odległości posadowienia pojemników, jak to ma miejsce w stosunku do innych budynków, stąd argumentacja skarżącego o naruszeniu przepisów rozporządzenia jest nietrafna. Ponadto, organ wskazał, że w świetle treści skargi i postanowień zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że zaskarżony akt nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, zaś na skutek wydania zaskarżonej uchwały nie doszło również do naruszenia tego interesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej "u.s.g.", nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy zasadności skargi ocenić należy, czy skarżący posiada legitymację do zaskarżenia powyższej uchwały, tym bardziej w sytuacji, gdy została ona zakwestionowana przez organ gminy w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że chybione jest stanowisko Rady Miejskiej w Słupsku, zawarte w odpowiedzi na skargę, w kwestii interesu prawnego skarżącego. Należy podkreślić, że skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie miasta Słupska, a zawarte w niej przepisy bezwzględnie wiążą właścicieli nieruchomości, w tym konkretnym przypadku – w zakresie sposobu realizacji ustawowego obowiązku zbierania odpadów poszczególnych frakcji – czy w pojemnikach, czy też w workach. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, która te obowiązki ustawowe doprecyzowuje. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, powyższe nie oznacza, że ustalony w uchwale obowiązek, polegający na tym, że zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, szkła oraz bioodpadów następuje w pojemnikach – zamiast tak jak dotychczas – w workach - jest niezgodne z prawem. Wyjaśnić trzeba, że w piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przedmiotem tak rozumianej oceny, na skutek wniesionej skargi stała się uchwała nr XLIX/718/22 z dnia 28 września 2022 r. Rady Miejskiej w Słupsku, która zmieniła uchwałę nr XXIX/468/21 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska. Skutkiem powyższego była zmiana brzmienia § 6 ust. 6 i 7 ww. aktu, w których wskazano, że zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, szkła oraz bioodpadów następuje w pojemnikach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (§ 6 ust. 6), zaś zbieranie odpadów komunalnych w workach, o których mowa w ust. 2 dopuszcza się: 1) na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; 2) dla właścicieli nieruchomości niezamieszkałych wyłącznie w przypadku braku możliwości usytuowania na terenie tej nieruchomości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów selektywnie zbieranych (§ 6 ust. 7). Zmiana uchwały spowodowała zatem zmianę sposobu realizacji obowiązku gromadzenia odpadów w odniesieniu do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, szkła oraz bioodpadów, co następuje w pojemnikach - w miejsce dotychczasowej możliwości gromadzenia ich w workach. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 4. ust. 1, 2, i 2a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, zgodnie z którymi to normami, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ponadto może określić warunki uznania, że odpady w postaci m. in. papieru, metalu, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów, są zbierane w sposób selektywny. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, na terenie Miasta Słupska zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, szkła oraz bioodpadów następuje w pojemnikach. Zdaniem skarżącego nie można nakładać na mieszkańców obowiązków niemożliwych do wykonania a nie zastosowanie się do tych przepisów, z kolei, naraziłoby właściciela nieruchomości na kary porządkowe zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za brak pojemników na szkło, odpady BIO i odpady zmieszane. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Słupsku nie uwzględnia specyfiki domów w zabudowie szeregowej, bowiem na wąskim 6 metrowym wjeździe/wejściu do nieruchomości właściciel musiałby umieścić trzy pojemniki: na szkło, na nieczystości zmieszane oraz odpady BIO a jeszcze musi zapewnić - dojście do budynku (chodnik) - drogę do garażu (wjazd). Większość budynków w zabudowie szeregowej ma garaże usytuowane pod budynkiem w związku z czym wjazd do garaży jest pochyły i nawet gdyby właściciel zrezygnował z wjazdu swoim samochodem do garażu to i tak na pochyłym wjeździe nie mógłby stać żaden pojemnik. Powyższy zarzut należy ocenić jako chybiony i jako taki nie może stanowić o wyeliminowaniu z obiegu prawnego powyższych przepisów. Zgodnie z przepisami (którego brzmienie w uzasadnieniach swoich stanowisk przywołał skarżący oraz organ) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz w sposób tożsamy utrzymanie miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gmin o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina. Skarżona uchwała przewiduje jeden z dozwolonych przez ustawodawstwo ograniczeń alternatywnych, tj. obowiązku posiadania pojemników na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, szkło oraz bioodpady. Zdaniem Sądu, powyższe ograniczenie nie narusza przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Jak wynika z treści cytowanego przepisu, ustawodawca ustalił alternatywny obowiązek wyposażenia nieruchomości przez właściciela - w worki lub pojemniki, przy czym to w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy organ gminy ustala rodzaj i sposób prowadzenia właściwej gospodarki odpadami, tj. przy wykorzystaniu pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych regulacji, Rada Miasta Słupsk miała prawo wybrać jedną z powyższych opcji gromadzenia odpadów komunalnych i określić w zaskarżonej uchwale obowiązek stosowania wyłącznie pojemników do wskazanego rodzaju odpadów. Uregulowania prawne, które nakładają na obywatela pewien zakres ograniczeń bądź obowiązków, często charakteryzują się pewną uciążliwością o zróżnicowanym stopniu, jednakże taki stan rzeczy nie może być utożsamiany z naruszeniem obowiązującego prawa. Tym bardziej, jak słusznie wskazała Rada Miasta Słupska, § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości określonych w ust. 1 ww. paragrafu (dotyczące miejsc gromadzenia odpadów od enumeratywnie wymienionych miejsc), nie określa się w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Z tego też względu zarzut skarżącego odnośnie do naruszenia przepisów przywołanego rozporządzenia nie jest zasadny. Wskazując na powyższe rozważania zaznaczyć należy, że nie ma racji również skarżący, podnosząc rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady hierarchii aktów prawnych, zgodnie z którą każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Niewątpliwym jest, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupska stanowi akt prawa miejscowego, który bezsprzecznie musi pozostawać w zgodzie z aktami wyższego rzędu, tj. m.in. ustawami oraz rozporządzeniami. Wymienione przez skarżącego regulacje w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z unormowaniami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rada Miasta Słupska ustanawiając zaskarżone regulacje, skorzystała z pewnego zakresu dyskrecjonalności, jaką dopuścił ustawodawca, pozostając jednocześnie w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Konkludując należy stwierdzić, że wprowadzone postanowienia kwestionowanej skargą uchwały nie naruszają prawa w żadnym stopniu, co czyni skargę nieuzasadnioną. Z tych względów Sąd skargę oddalił, orzekając jak sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.