II SA/Kr 101/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę nr XLIII/415/2022 Rady Gminy Iwanowice z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania przez Gminę Iwanowice urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od osób fizycznych i prawnych, które te urządzenia wybudowały z własnych środków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Iwanowice działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła z dniu 30 marca 2022 r. uchwałę nr XLIII/415/2022 w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania przez Gminę Iwanowice urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od osób fizycznych i prawnych, które te urządzenia wybudowały z własnych środków. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście – Wschód zarzucając naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania przez Gminę Iwanowice urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od podmiotów, które te urządzenia wybudowały z własnych środków w wyniku uznania, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków może stanowić podstawę prawną do regulowania ich obowiązków w zakresie procedury przejmowania urządzeń - terminów złożenia wniosków o przyłączenie i odpłatne przejęcie, ich elementów składowych, sposobu szacowania wartości urządzeń, kwot zwrotu kosztów budowy. W uzasadnieniu skarżący podał, że stosownie do wskazanych przez Radę Gminy Iwanowice przepisów prawnych, stanowiących - w jej ocenie - podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3). Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1), a do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3). Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Rada Gminy Iwanowice podejmując zaskarżoną uchwalę powołała się na art. 18 ust. 1 i 2 pkt. 15 u.s.g. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa on zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 18 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie może stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego, muszą one znaleźć umocowanie w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z 18 maja 2023 r., II SA/Łd 45/23, wyroki WSA w Gliwicach: z 13 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 806/14; z 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14). Rada gminy może podejmować uchwały tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona przez ustawodawcę. Przepisy u.s.g. nie zezwalają radzie gminy na działanie polegające na swobodnym i uznaniowym stanowieniu prawa. Uprawnienie to może zostać zrealizowane przez radę tylko wtedy, gdy wynika ono wprost z aktów normatywnych wyższego rzędu. Konieczne jest zatem powołanie przepisu szczególnego, mocą którego rada gminy może podjąć uchwałę. Nadto powołany przepis określa kompetencje gminy, które ograniczone są przepisami ustanawiającymi kompetencję innych organów gminy. Rada gminy jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 us.g.), nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego. Również art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera tylko normę generalną, a rada gminy stanowiąc w sprawach dla niej zastrzeżonych powinna każdorazowo wskazać przepis szczególny, upoważniający ją do konkretnego działania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 345/08 - powyższy przepis nie oznacza otwarcia nieograniczonego katalogu uprawnień rady gminy do stanowienia w dowolnie wybranej sprawie, gdyż warunkiem skorzystania z określonego uprawnienia musi być wyraźne wskazanie w konkretnej ustawie. Odnosząc się do powołanego przez Radę Gminy Iwanowice art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. wskazać należy, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Powyższe prawo nie ma jednak charakteru samoistnego, a gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tym samym, stanowienie przez organy gminy aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej każdorazowo stanowić będzie naruszenie prawa w stopniu istotnym. W niniejszej sprawie Rada Gminy Iwanowice swojego uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały dopatrywała się w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ust. 2 dotyczy warunków technicznych jakie powinny spełniać urządzenia i wydaje się, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kluczowy jest natomiast art. 31 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Przepis ten jednoznacznie określa, że przekazanie urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na rzecz gminy następuje na podstawie zapisów zamieszczonych w umowie zawartej między stronami. Z kolei, zawieranie umów w imieniu gminy należy, zgodnie z art. 31 u.s.g. do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym to do niego należy zawieranie umów w imieniu gminy, w tym umów dotyczących odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, a strony tej umowy, tj. wójt i inwestor, który z własnych środków wybudował przedmiotowe urządzenia, mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania zgodnie z zasadą swobody umów. W tym miejscu przytoczyć należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 roku, sygn. II SA/Gd 97/18 zgodnie z którym "żaden przepis (...) nie upoważnia do uszczegóławiania w regulaminie kwestii związanych z przejęciem przez gminę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wybudowanych przez inwestora prywatnego z jego środków własnych. Lektura przepisów u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że materię tę ustawodawca pozostawił stronom do uregulowania w drodze umowy. Wkraczanie zatem w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania, stanowi, w ocenie Sądu, niedopuszczalną ingerencję uchwałodawcy gminnego w materię pozostawioną poza zakresem jego kompetencji. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwanowice wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wprawdzie art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe/urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie wodociągowo-kanalizacyjnemu, uzgodnionych w umowie to jednak ustawodawca nie wprowadził przepisów określających warunki techniczne i organizacyjne, które miały by dotyczyć okresu poprzedzającego zawarcie lub przedsiębiorstwu na warunkach umowy. W związku z powyższym aby uregulować kwestie związane z terminami i dokumentacją Rada gminy Iwanowice podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania urządzeń przez gminę. W przypadku braku stosownych regulacji niejasne byłyby warunki i tryb przejmowania urządzeń przez gminę, co więcej nieuregulowanie tego w żaden sposób mogłoby narażać organ wykonawczy na zarzut nierównego traktowania mieszkańców chcących zawrzeć z gminą stosowną umowę. Dlatego też w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania jak np.: kiedy należy złożyć wniosek o zawarcie umowy, jakie dokumenty do niego dołączyć i jakie są zasady rozliczeń. Celem organu było ustalenie zasad tak aby były one jasne, czytelne i przede wszystkim tożsame dla wszystkich mieszkańców. Wobec faktu, że normy te miały dotyczyć całej gminy i ogółu jej mieszkańców nadano zaskarżonej uchwale rangę aktu prawa miejscowego. W ocenie organu podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały były wskazane w niej przepisy tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust, 1 i 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 18 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie może stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego, muszą one znaleźć umocowanie w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z 18 maja 2023 r., II SA/Łd 45/23, wyroki WSA w Gliwicach: z 13 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 806/14; z 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14). Rada gminy jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 us.g.), nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego. Również art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera tylko normę generalną, a rada gminy stanowiąc w sprawach dla niej zastrzeżonych powinna każdorazowo wskazać przepis szczególny, upoważniający ją do konkretnego działania. Odnosząc się do powołanego przez Radę Gminy Iwanowice art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. wskazać należy, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Powyższe prawo nie ma jednak charakteru samoistnego, a gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tym samym, stanowienie przez organy gminy aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej każdorazowo stanowić będzie naruszenie prawa w stopniu istotnym. W niniejszej sprawie Rada Gminy Iwanowice swojego uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały dopatrywała się w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ust. 2 dotyczy warunków technicznych jakie powinny spełniać urządzenia i wydaje się, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast art. 31 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Przepis ten jednoznacznie określa, że przekazanie urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na rzecz gminy następuje na podstawie zapisów zamieszczonych w umowie zawartej między stronami. Z kolei, zawieranie umów w imieniu gminy należy, zgodnie z art. 31 u.s.g. do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym to do niego należy zawieranie umów w imieniu gminy, w tym umów dotyczących odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, a strony tej umowy, tj. wójt i inwestor, który z własnych środków wybudował przedmiotowe urządzenia, mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania zgodnie z zasadą swobody umów. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku.