II SA/Gd 1020/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 litera a w zakresie słów: "jeden lokal mieszkalny na segment" dla działki 138/37 położonej w Baninie; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 7 litera a w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności jednego lokalu mieszkalnego na segment dla działki 138/37 położonej w Baninie; 3. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dla działki 138/37 położonej w Baninie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Żukowie na rzecz skarżącej J.M.R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. R. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 22 stycznia 2018 r., poz. 256) w zakresie odnoszącym się do działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], obręb B., gmina Ż., domagając się stwierdzenia nieważności następujących przepisów planu: § 13 ust. 2 pkt 6 litera a) oraz § 13 ust. 2 pkt 7 litera a) w zakresie wprowadzonego ograniczenia przewidującego możliwość realizacji jednego lokalu mieszkalnego na segment i § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały tj.: art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) poprzez nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, że w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.", "ustawa") poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa pianistycznego, wyrażające się w nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącej działki, a także zniesienie możliwości wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Dodatkowo wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez bezpodstawne i bezprawne ograniczenie skarżącej w wykonywaniu władztwa nad stanowiącą jej własność nieruchomością, wyrażające się w nieuzasadnionym ograniczeniu prawa podmiotowego skarżącego do zabudowy nieruchomości. Końcowo wskazała na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącej w korzystaniu z przysługującego jej prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnej zabudowy należącej do niej działki. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żukowo (dalej jako: "organ", "Rada") wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że w ramach zasad kształtowania zabudowy, w zaskarżonym planie miejscowym, oprócz obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania terenu, w § 13 ust. 4 planu miejscowego ustalono zasadę kształtowania zabudowy, zgodnie z którą w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Rada podkreśliła, że możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wprowadzenie tego wskaźnika miało zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni. Jednocześnie Rada wskazała, że z uwagi na treść art. 35 ustawy Prawo budowlane ograniczenia w liczbie lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia liczby lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją. Reasumując Rada wskazała, że przyjęcie ustalonych uchwałą parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym na działce skarżącej, miało zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej w danym obrębie, dlatego też plan dopuścił wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym tylko jednego lokalu mieszkalnego, ewentualnie jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego. Takie rozwiązanie – zdaniem Rady - mieści się w granicach przewidzianych w Prawie budowlanym w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skoro dopuszcza się w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, ustalenie, że można na terenach objętych planem w budynkach jednorodzinnych wydzielić jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy mieści się w dyspozycji przywołanego przepisu. Zdaniem organu okoliczność, że wszelkie plany inwestycyjne i/lub budowlane skarżącej nie będą mogły być zrealizowane, nie świadczy o naruszeniu zasady równości. Przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej. O nadużyciu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości. Rada zwróciła też uwagę na kwestię udziału społeczeństwa w sporządzaniu planu opisując szczegółowo przeprowadzoną procedurę planistyczną. W jej ocenie prawidłowość procedury dodatkowo potwierdza bezzasadność zarzutów skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 22 stycznia 2018 r., poz. 256). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest ona objęta zakresem dyspozycji art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej uchwalonych po dniu 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a P.p.s.a.). W ocenie Sądu warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15; wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującej jej prawa własności nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] położnej w B., która znajduje się na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem: B.02-MN. Tym samym skargę należy uznać za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. Ocena tego, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., musi być dokonywana w kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten bowiem zarówno w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, jak i obecnie stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia tego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Wymaga podkreślenia, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na tę uchwałę. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu stwierdzając, że przy sporządzaniu planu nie doszło do takich uchybień, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Natomiast konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, jest to, że sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14). Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16). W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć jej indywidualnie. Takich naruszeń nie dopatrzył się również Sąd. A zatem orzekając w niniejszej sprawie aktualne pozostaje związanie ocenami dotyczącymi aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów, dokonanymi przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18. Niemniej jednak, konieczne jest nadal zbadanie sporządzenia zaskarżonej uchwały z zachowaniem zasad sporządzania planu, w szczególności zasady władztwa planistycznego gminy, w stosunku do działki skarżącej, bowiem dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w powiązaniu z nieprzestrzeganiem przez organ uchwałodawczy norm prawa powszechnie obowiązujących, umożliwia uwzględnienie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym, dalsze rozważania dotyczyć będą tego, czy skarżąca wykazała istnienie naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego oraz czy treść planu nie narusza przepisów regulujących tę kwestę. Jak już wyjaśniono, stanowiąca własność skarżącej działka nr [...] w B. znajduje się w granicach objętych planem, który w § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a i pkt 7 lit. a dopuszcza jeden lokal mieszkalny na segment oraz w § 13 ust. 4 dopuszcza w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym może być maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. W konsekwencji skarżąca uważa, że nie może w pełni swobodnie, jako właścicielka, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości i w ocenie Sądu stanowisko to jest trafne. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają bowiem istotę przysługującego stronie prawa własności. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Przepisy gminne mogą być zatem wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 obowiązującego w momencie uchwalania zaskarżonego planu) przewidującego, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Przepisy prawa nie dają natomiast gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej - Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżąca nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do liczby lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej (rozumianej jako zabudowa wolnostojąca, zabudowa bliźniacza i zabudowa szeregowa) w zakresie w jakim dotyczy to nieruchomości będącej własnością skarżącej, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w oznaczonej części. Należy też zauważyć, że według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. wyrok TK z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94). W związku z tym, zdaniem Sądu, trafny jest zarzut skargi, że kontrolowany organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia art. 140 k.c., gdyż pozbawił skarżącą możliwości realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dwoma lokalami mieszkalnymi zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi. Działanie takie narusza też władztwo planistyczne gminy, albowiem choć co do zasady możliwe jest przyjęcie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy innych jeszcze niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to jedynie pod warunkiem, że pozostają one w zgodzie z celami ustawy. Natomiast zdaniem Sądu nie można przyjąć, że istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, bowiem wszelkie ograniczenia zabudowy muszą wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje się w u.p.z.p. Liczba lokali w budynku i liczba budynków na działce takim parametrem jednak nie jest. Za niezasadny jednocześnie uznał Sąd zarzut naruszenia art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy uchwalaniu planu wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Rada Gminy Żukowo dąży do zachowania ładu urbanistycznego i kształtowania intensyfikacji zabudowy na terenie B. Okolicznością znaną Sądowi z urzędu jest fakt intensywnego inwestowania w miejscowości B., w sposób niezwykle dynamiczny zabudowywane są tam poszczególne tereny we wszystkich kierunkach, co powoduje napływ mieszkańców, a także związane z tym zwiększone zapotrzebowanie na wodę, konieczność wyposażania przez gminę kolejnych terenów w wodociągi, kanalizacje sanitarną i deszczową, infrastrukturę drogową, jak również zapewnienie dostępu do przedszkoli i szkół. Gmina musi mieć więc wpływ na poziom intensywności zabudowy właśnie ze względu na ciążące na niej obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i z pewnością oczekiwań nowych mieszkańców co do komfortu zamieszkiwani. Wyrazem tego wpływu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie gmina Ż. postanowiła ograniczyć możliwości zabudowy. Gmina Ż. uznała, że ma ograniczone możliwości w przyjęciu nowych mieszkańców i dała temu wyraz ograniczając intensywność zabudowy. Jest to wyraz działania w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Reasumując, wobec uznania przez Sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a oraz § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a w zakresie słów "jeden lokal mieszkalny na segment", a także § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki o nr [...], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina Ż., leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako B.02-MN, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.