II OSK 4/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 472/23 w sprawie ze skargi A. U. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXII/282/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz A. U. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r., II SA/Sz 472/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę A.U. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z 30 czerwca 2005 r. nr XXII/282/2005, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 8 września 2006 r., Nr 96, poz. 1815; uchwała, plan, MPZP). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Rada Gminy Darłowo (Rada), powołaną na wstępie uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142 poz. 1591 ze zm., Usg) w zw. z art. 26 i art. 85 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15 poz. 139), uchwaliła przedmiotowy plan. A.U., współwłaściciel działek o nr ew. [...] obręb [...] i [...] obręb [...], skargą z 17 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 Usg, zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj.: - § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie części tekstowej planu w zakresie, w jakim zakazuje się lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...], gmina [...], jako działce rolnej położonej na terenie oznaczonym symbolem RO-1, o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu, - § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie części tekstowej, w zakresie, w jakim zakazuje lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...], gmina [...], jako działce rolnej położonej na terenie oznaczonym symbolem RO-1, o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu, - arkusza A21 części graficznej w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...] w całości jako teren produkcji rolnej - RO-1 (dalej jako "Działka nr 1"); - arkusza A38 części graficznej w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...] w całości jako teren produkcji rolnej RO-1 (dalej jako "Działka nr 2"). 2.2. Skarżący zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodujące jego nieważność oraz naruszenie przepisów prawa: - art. 7, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny (K.c.) polegające na tym, że Rada uchwalając treść § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie części tekstowej oraz ustalając arkusz A21 oraz arkusz A38 części graficznej uchwały, działała poza granicami prawa, albowiem uchwała ograniczyła zakres jego prawa własności (współwłasności) do nieruchomości w sposób nieproporcjonalny, tj. nieuzasadniony żadną cenniejszą wartością, w tym bezpieczeństwem, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolnością i prawami innych osób, a także w sposób, który narusza istotę prawa własności – poprzez uniemożliwienie mu zabudowania nieruchomości na cele mieszkalne, - art. 7, 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. polegające na ustaleniu zaskarżoną uchwałą przeznaczenia jego działek jako terenów rolnych oznaczonych symbolem RO-1 (z zakazem lokalizowania nowych siedlisk na działkach o powierzchni mniejszej niż 5 ha) z naruszeniem zasady równości, w sposób dyskryminujący, podczas gdy przeznaczenie działek położonych w najbliższym sąsiedztwie, mających powierzchnię mniejszą niż 5 ha, zostało ustalone jako mieszkaniowo-usługowe, z możliwością produkcji rolnej (MU-1) lub mieszkaniowe z możliwością produkcji rolnej (MUR), a brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego lub aksjologicznego dla takiego różnicowania przeznaczenia działek ze sobą sąsiadujących, znajdujących się przy tej samej drodze, o takich samych właściwościach, w tym możliwości uzbrojenia w urządzenia techniczne lub przesyłowe; - art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp) w zw. z art. 140 K.c., polegające na nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę przy ustaleniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z naruszeniem granic nakreślonych przez K.c. i zasady współżycia społecznego, uniemożliwiając lokalizowanie na nich nowej zabudowy. 2.3. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, powołując się na brzmienie art. 140 K.c., podniósł w uzasadnieniu swej skargi, że zaskarżona uchwała ogranicza jego prawo własności związane z działkami ew. nr [...] i nr [...], gdyż ustala (w sposób bezprawny) ich przeznaczenie oraz sposób ich zagospodarowania, m. in. związany z lokalizacją nowych siedlisk. W kontekście art. 101 ust. 1 Usg, jego interes prawny ma zatem źródło w prawie materialnym, w szczególności w treści powyższych przepisów, a zaskarżona uchwała narusza ten interes prawny. W ocenie skarżącego, uchwała zbyt głęboko i w sposób nieuzasadniony ingeruje w jego prawo własności, czym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie oraz o włączenie do niniejszego postępowania akt sprawy WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 1174/05 oraz II SA/Sz 366/15, na okoliczność weryfikacji przez sąd "zapisów" kwestionowanej uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Organ planistyczny podał, że skarżący nabył nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w 2010 r., która wówczas miała powierzchnię 3,15 ha, i dla której od 9 października 2006 r. obowiązywały "zapisy" skarżonej przez niego uchwały. Zdaniem Rady, skoro więc w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały skarżący nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny. Ponadto, w chwili nabycia działki skarżący miał wiedzę o możliwościach i ograniczeniach w jej zagospodarowywaniu, wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny wskazał, że skarżący na przestrzeni kilku lat dokonał podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i większą część powstałych działek sprzedał, aktualnie jest współwłaścicielem działki o nr [...], o powierzchni [...] (powstałej w wyniku podziału dz. nr [...]) i posiada w niej udział wynoszący 444/15735. Wynika z tego, że skarżący w żaden sposób nie dążył do osiedlenia się na terenie gminy Darłowo, gdyż rozdrabnianie poprzez podziały swojej nieruchomości i sprzedaż powstałych działek w żaden sposób nie przybliżały go do spełnienia wymogów lokalnego prawa, jakim jest plan miejscowy. W ocenie organu, zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia jego prawa własności nie mają uzasadnienia. Analogiczne argumenty przemawiające za oddaleniem skargi można wywieść w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...], o pow. 4,14 ha, którą skarżący nabył na współwłasność w 2020 roku. Podsumowując organ podał, że w obliczu tak wymagającego wyzwania, jakim było rozpatrzenie wszystkich wniosków i uwag złożonych do studium, w sytuacji gdy powierzchnia wnioskowanych gruntów na cele budowlane była dziesięciokrotnie wyższa niż pozwalał na to bilans zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu było rozpatrzenie każdej sprawy indywidualnie i w wielu przypadkach o ostatecznym rozstrzygnięciu decydowały detale, w tym również liczba złożonych wniosków i uwag oraz wnioskowana powierzchnia. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Sz 472/23 przywołano, że na rozprawie przed WSA w Szczecinie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącego sprostował zarzut w pkt 3 skargi w ten sposób, że omyłkowo wskazano naruszenie przepisów Upzp zamiast naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Uzp). Pełnomocnik skarżącego podniósł, że fakt nabycia nieruchomości po wejściu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w życie, jeśli poprzedni właściciel go nie zaskarżył, nie ma znaczenia i w związku z tym skarżący na interes prawny w zaskarżeniu planu. Na poparcie argumentacji przywołał postanowienie NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 178/23. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, iż podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wyroki WSA w Szczecinie dotyczyły innej sprawy administracyjnej, innych zagadnień. Ponadto wyjaśnił, że działki skarżącego leżą przy drodze, jedna w centrum wsi, druga kilkadziesiąt metrów od centrum wsi, stąd nie ma żadnego uzasadnienia dla dyskryminacji skarżącego i ograniczenia jego własności. Skarżący jest właścicielem działek o łącznej powierzchni przekraczającej 5 hektarów i jest rolnikiem. Na pytanie sądu jakie było przeznaczenie działek skarżącego przed uchwaleniem planu pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie ma takiej wiedzy. Podniósł, że były to tereny rolne. Mogło tak być, że działka skarżącego została podzielona. Pełnomocnik skarżącego podniósł niezgodność planu z ustaleniami studium z 2022 r. i podał, że działka [...] znajduje się w odległości około 400 metrów od elektrowni wiatrowej. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił. 3.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że - wbrew wywodom organu - skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi na plan, jest bowiem właścicielem działek objętych uregulowaniami zaskarżonej uchwały. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że nieruchomości, których jest właścicielem zostały nabyte już po uchwaleniu planu, co wynika z utrwalonego orzecznictwa w tym zakresie, w tym wyroku, na który powołał się skarżący na rozprawie. Pozostając przy kwestii dopuszczalności skargi, sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska organu, z którego wynika, że w badanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 2 Usg. Sąd ten dostrzegł, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 1174/05 i II SA/Sz 366/15. Analiza uzasadnień wskazanych wyroków WSA w Szczecinie prowadziła sąd a quo do wniosku, że w wyroku II SA/Sz 1174/05 WSA w Szczecinie, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, odniósł się do zasadności konkretnych zarzutów stawianych przez organ nadzoru wobec uchwały, wśród których nie podnoszono zastrzeżeń do kwestionowanego skargą § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby przepis ten został poddany ocenie sądu administracyjnego. Również w sprawie II SA/Sz 366/15 WSA nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały w kontekście zgodności z prawem wskazanego § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie. Badał jedynie zgodność z prawem § 30 ust. 3 uchwały w kontekście podnoszonego w skardze naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Z powyższych względów sąd wojewódzki uznał, że art. 101 ust. 2 Usg nie ma w na gruncie niniejszej sprawy zastosowania. 3.3. Analiza przedstawionych dokumentów doprowadziła sąd pierwszej instancji do wniosku, że do naruszenia prawa własności skarżącego kwestionowanym planem nie doszło. Sąd ten zauważył, że działki skarżącego stanowią grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej. Przeznaczenie tego rodzaju gruntów na cele niezwiązane z rolnictwem może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, co wynika chociażby z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022, poz. 2409; Uogrl). Z uwagi na wynikające z cyt. ustawy ograniczenia w wykorzystywaniu gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze, za oczywiste należy uznać takie ich przeznaczenie w planie miejscowym, które odpowiadało dotychczasowemu rolniczemu ich wykorzystaniu. W ocenie sądu pierwszej instancji nie dochodzi przy tym do naruszenia prawa własności, skoro ustalenia planu zmierzają do ochrony tych gruntów i ich dotychczasowego przeznaczenia. Podkreślono w wyroku, że nie została naruszona istota prawa własności, bowiem skarżącego nie pozbawiono możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, działki mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie stanowi o naruszeniu istoty prawa własności zakaz zabudowy sformułowany w § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie zaskarżonej uchwały. Nie ma on bowiem charakteru bezwzględnego, a jedynie ogranicza możliwość zabudowy do działek o powierzchni co najmniej 5 ha, co również służy celom ochronnym, bowiem głównym przeznaczeniem gruntów położonych na terenach oznaczonych symbolem RO-1 jest prowadzenie na nich działalności rolniczej. W ocenie sądu pierwszej instancji nie doszło tym samym do przekroczenia granic władztwa planistycznego. 3.4. Za błędne uznano w wyroku odwoływanie się przez skarżącego w swej argumentacji do treści Studium z 2022 r. przy podważaniu legalności zaskarżonego planu uchwalonego w 2005 r., skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wiązać może na przyszłość, nie ma zaś wstecznego zastosowania. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 4.2. Na zasadzie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1) art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności uchwały w żądanej części, w sytuacji, gdy Rada Gminy Darłowo uchwalając treść § 57 ust. 3 pkt 2) lit. a) tiret drugie części tekstowej oraz arkusz A21 oraz A38 części graficznej zaskarżonej uchwały działała poza granicami prawa, albowiem w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia zakresu prawa własności (współwłasności) rolnika A.U. do działki ew. nr [...], obr. ew. [...] (dalej: "Działka nr 1") oraz działki ew. nr [...], obr. ew. [...] (dalej: "Działka nr 2") - w sposób nieproporcjonalny, tj. nieuzasadniony żadną cenniejszą wartością, w tym bezpieczeństwem, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolnością i prawami innych osób, a także - w sposób, który narusza istotę prawa własności, gdyż zaskarżona uchwała de facto uniemożliwiła sytuowanie skarżącemu jako rolnikowi nowej zabudowy siedliskowej na Działce nr 1 oraz Działce nr 2; 2) art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy Rada Gminy Darłowo ustaliła zaskarżoną uchwałą, iż Działka nr 1 oraz Działka nr 2 w całości przeznaczone są na tereny produkcji rolnej (RO-1), z zakazem lokalizowania nowych siedlisk, również przez rolników – z naruszeniem zasady równości oraz w sposób dyskryminujący, albowiem przeznaczenie działek położonych w najbliższym sąsiedztwie od Działki nr 1 oraz Działki nr 2, mających powierzchnię mniejszą niż 5 ha, w zaskarżonej uchwale zostało ustalone jako tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej o maksymalnym "w.i.z." 0.75 (MU-1) lub tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej (MUR), podczas gdy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego lub aksjologicznego dla takiego różnicowania przeznaczenia działek ze sobą sąsiadujących, znajdujących się przy tej samej drodze, o takich samych właściwościach i potencjale, w tym możliwości uzbrojenia w wymagane prawem urządzenia techniczne lub przesyłowe, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż A.U. jako rolnik nie może sytuować na działce nr 1 lub działce nr 2 zabudowy mieszkaniowej lub rekreacji; 3) art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5), art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1) i 2), art. 4 ust. 1, art. 26 oraz art. 27 ust. 1 Uzp w zw. z art. 140 K.c. poprzez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy Rada Gminy Darłowo uchwalając zaskarżoną uchwałę, nadużyła władztwa planistycznego, wskutek czego A.U. jako rolnik nie ma prawa do zlokalizowania nowej zabudowy siedliskowej na Działce nr 1 oraz Działce nr 2, a także, w porównaniu do działek sąsiednich, również nie ma prawa do sytuowania zabudowy mieszkaniowej lub rekreacji, czym Rada Gminy Darłowo dokonała niedozwolonej ingerencji w prawo własności (współwłasności) rolnika A.U. do tychże działek, z przekroczeniem granic określonych przez Uzp oraz art. 140 K.c., w tym zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności; 4) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez brak przeprowadzenia dowodów, a w konsekwencji brak wszechstronnego wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistych klas bonitacyjnych gleb i ich powierzchni występujących na Działce nr 1 oraz Działce nr 2, a także miejsca występowania gleb o tych klasach na obu tychże działkach, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego i nie znajdującego oparcia w materiale dowodowym ustalenia, że na działkach skarżącego występują gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej, co skutkowało przyjęciem przez ten sąd, że Rada Gminy Darłowo zaskarżoną uchwałą nie naruszyła istoty prawa własności skarżącego ani nie nadużyła władztwa planistycznego, podczas gdy na Działce nr 2 nie występują grunty rolne o wysokich klasach bonitacyjnych, tylko następujące: pastwiska trwałe o klasie PsV i powierzchni 0,55 ha oraz grunty orne o klasie RIVb o pow. 0,73 ha, klasie RV o pow. 1,50 ha, klasie RVI o pow. 1,66 ha; z kolei na Działce nr 1 występują: grunty orne o klasie RIVa o pow. 1,1261 ha, klasie RIVb o pow. 0,2431 ha oraz pastwiska trwałe o klasie PsIII o pow. 0,2043 ha, przy czym te ostatnie użytki nie są położone przy pasie drogowym, ale w głębi Działki nr 1, a ich powierzchnia (0,2043 ha) w stosunku do całej powierzchni działki ([...] ha) jest niewielka; 4.3. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.: a) § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie części tekstowej, w zakresie w jakim zakazuje lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...], gmina [...], jako działce położonej na terenie produkcji rolnej (RO-1), o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu, b) § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie części tekstowej, w zakresie w jakim zakazuje lokalizowania nowych siedlisk na terenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...], gmina [...], jako działce położonej na terenie produkcji rolnej (RO-1), o powierzchni mniejszej niż 5 ha, która jest usytuowana poza obszarem chronionego krajobrazu, c) arkusza A21 części graficznej, w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...] w całości jako teren produkcji rolnej (RO-1); d) arkusza A38 części graficznej, w zakresie jakim ustala przeznaczenie działki ew. nr [...], obr. ew. [...] w całości jako teren produkcji rolnej (RO-1); 2) zasądzenie od Rady Gminy Darłowo na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie: 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy podniesiono, że skarżący jest rolnikiem, który ma w posiadaniu łącznie ponad 20 ha gruntów na terenie Gminy Darłowo i jest zainteresowany zamieszkaniem na jej terenie. Treść zaskarżonej uchwały, a także fakt, że w zasobie nieruchomości gminy Darłowo brak jest działek o powierzchni przekraczającej 5 ha, które można by nabyć, oraz że właściciele działek sąsiadujących z Działką nr 1 oraz nr 2 nie wyrażają zgody na odsprzedanie ich części, prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której skarżący nie jest uprawniony do zlokalizowania siedliska na działkach stanowiących jego własność celem zamieszkania tam i prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący kasacyjnie wywodzi m. in., że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, gdy idzie o ustalenie klas bonitacyjnych działek skarżącego. W tym aspekcie przywołano jakie klasy gruntów składają się na działki skarżącego. Przeprowadzenie takich ustaleń doprowadziłoby ten sąd do odmiennych wniosków niż oddalenie skargi, skoro jako argument dla takiego działania to przekonanie o wysokiej klasie bonitacyjnej gruntów skarżącego. 4.5. W odpowiedzi Gminy Darłowo – Rady Gminy Darłowo wniesiono o: 1) oddalenie "skargi"; 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) pominięcie wniosków dowodowych jako niedopuszczalnych, bezprzedmiotowych i spóźnionych. Zdaniem organu skarżący podniósł w skardze jedynie gołosłowne zarzuty, które nie zostały poparte merytorycznymi argumentami. Rada podnosi, że Ppsa określa zasady postępowania skargowego, które implikują skutek w postaci braku zasadności skargi ze względów merytorycznych i formalnych. Zakres przedmiotowy skargi zawiera powielenie twierdzeń skarżącego powołanych przed sądem pierwszej instancji, a zatem – w ocenie Gminy – w żaden sposób nie kwalifikuje skargi do merytorycznego rozpoznania. 4.6. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik Gminy Darłowo, który popierał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte, w tym wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Z kolei na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie jest w stanie podać ilości działek objętych zaskarżonym planem posiadających powierzchnię powyżej 5 hektarów. Co się tyczy wprowadzenia paragrafu 57 ust. 3 pkt 2 lit. a tiret 2 planu i wprowadzenia nim granicy pięciu hektarów jako minimalnej powierzchni pozwalającej na zabudowę siedliskową na gruntach rolnych, to wskazał, że celem wprowadzenia takiego przepisu była potrzeba minimalnego uporządkowania zabudowy i chęci Rady nie doprowadzania do rozdrabniania gruntów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionej podstawy. 5.2. Usprawiedliwiona jest ta podstawa kasacyjna, w ramach której skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 106 § 3 Ppsa. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dodatkowe dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienie istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie trafnie zwraca uwagę, że zasadniczym argumentem dla sądu pierwszej instancji dla przyjęcia, iż nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji zasadnym było oddalenie skargi, było stwierdzenie wedle którego działki należące do skarżącego stanowią grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej, a przeznaczenie tego rodzaju gruntów na cele nie związane z rolnictwem może nastąpić jedynie wyjątkowo, co wynikać ma z przepisów Uogrl. Sąd pierwszej instancji wywodził, że obie nieruchomości skarżącego leżą w zwartych kwartałach gruntu o wysokich klasach bonitacyjnych i przeznaczeniu rolniczym (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Rzecz jednak w tym, że te stwierdzenia sądu a quo odnośnie klas bonitacyjnych gruntów składających się na obie działki skarżącego kasacyjnie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. 5.3. Słusznie skarżący kasacyjnie uwypukla, że przedmiotem skargi była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, zatem akt, którego nie poprzedzało "klasyczne" postępowanie administracyjne, to zaś rodzi oznaczone oczekiwania wobec sądu administracyjnego dokonującego kontroli przedmiotowej uchwały, gdy idzie o zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wywołanej skargą na taki akt, jak zaskarżony plan. Skarżący do swej skargi kasacyjnej dołączył wypisy z rejestru gruntów dla obu swych działek, o których mowa w skardze i skardze kasacyjnej na dowód tego, że chybione mają być twierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku odnośnie wysokich klas bonitacyjnych ich gruntów. Skarżący kasacyjnie przy tym formalnie nie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, przeto bezprzedmiotowe było oponowanie przez Radę przeciwko "wnioskom dowodowym", zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jedyne ustalenie, które w roztrząsanym zakresie zostało w zaskarżonym wyroku dokonane przez sąd pierwszej instancji wynika z przytoczenia stanowiska organu, wedle którego działka nr [...] stanowi częściowo grunt rolny klasy Ps III, co w ocenie tegoż organu planistycznego sprzeciwia się przeznaczeniu jej pod zabudowę (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczy motyw, dla którego sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie jest uzasadniona, a związany ze stwierdzenie, że działki skarżącego stanowią grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej, nie znajduje dostatecznego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Przede wszystkim powyższe stwierdzenie sądu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, na podstawie których wyrokować wszak ma sąd administracyjny (art. 133 § 1 Ppsa). Trafnie skarżący kasacyjnie wywodził w środku odwoławczym, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, a takim aktem jest kwestionowany MPZP, nie toczyło się uprzednio "klasyczne", jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. To implikuje obowiązki sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na tego rodzaju akt, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zasadniczym motywem dla sądu pierwszej instancji było uwzględnienie okoliczności, wedle której grunty działek skarżącego kasacyjnie znajdować się mają w "zwartych kwartałach gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to ustalenie powyższe powinno znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tak jednak nie jest. 5.4. Przedmiotem sporu jest przeto dokonanie niewadliwego ustalenia, czy grunty działek skarżącego istotnie stanowią grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej, co usprawiedliwiać miałoby wprowadzenie w § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie MPZP zakazu ich zabudowy, także siedliskowej. Uwzględnić przy tym wypadnie, że ustalenie to winno uwzględniać datę podjęcia spornej uchwały, czyli 30 czerwca 2005 r., skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu na dzień jego podjęcia. Aby tę kwestię rozstrzygnąć sąd administracyjny musi dysponować niezbędnymi dowodami w aktach sprawy. Ponieważ przekazane przez organ planistyczny akta nie zawierały dowodu na w/w okoliczność, sąd administracyjny pierwszej instancji winien tę okoliczność uczynić przedmiotem dowodu przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 Ppsa. Dokonując zaniechania takiej czynności, rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem zostało oparte na ustaleniu nie znajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy, co z kolei uchybia art. 133 § 1 Ppsa. Oferowane sądowi przez skarżącego kasacyjnie dowody w postaci wypisu z rejestru gruntów nie odnosiły się do stanu istniejącego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przeto dostrzeżonego uchybienia procesowego sądu pierwszej instancji Sąd Naczelny nie mógł konwalidować własnymi ustaleniami. 5.5. W konsekwencji powyższych stwierdzeń usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, skoro oddalono skargę zasadniczo z powodów, co do których brak jest dokonania zasadniczych ustaleń faktycznych. 5.5. Rozpoznanie innych zarzutów kasacyjnych jest przedwczesne, albowiem wpierw sąd wojewódzki winien poczynić niewadliwe ustalenia faktyczne, aby można rozważać, czy wprowadzając na działkach skarżącego zakaz zabudowy doszło do naruszenia zakresu dopuszczalnego władztwa planistycznego, nadto naruszono zasady proporcjonalności, równości, zakazu dyskryminacji. 5.6. Prowadząc ponownie postępowanie i dokonując ustaleń faktycznych odnośnie rodzaju klas bonitacyjnych gruntów działek skarżącego kasacyjnie na dzień podejmowania spornej uchwały, sąd wojewódzki winien także ustalić ilość działek o pow. 5 ha w obszarze R0-1 dla konturów A21 i A38 części graficznej planu, skoro z treści zaskarżanego przepisu § 57 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret drugie MPZP wynika dopuszczalność zabudowy siedliskowej na działce rolnej o takiej minimalnej powierzchni. To ustalenie jest konieczne, aby wyjaśnić wykonalność takiego przepisu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Gminy podczas rozprawy przed NSA oświadczył, że nie dysponuje informacją odnośnie ilości działek w powyższych konturach spełniających ten wymóg dla dopuszczalnej zabudowy siedliskowej. 6.1. Z wyłuszczonych powodów i uznając, że skuteczny był zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 106 § 3 Ppsa, oraz działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 wyroku, tj. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. 6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.