II SA/Gd 1009/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "S" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr LV/1678/23 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: umorzyć postępowanie.

S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LV/1678/23 Rady Miasta Gdyni (dalej: "Rada", "organ") z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Pom. z 27 września 2023 r., poz. 4324; dalej jako: "Uchwała LV/1678/23", "Uchwała Krajobrazowa Gdyni"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z postanowieniami § 35 uchwały LV/1678/23, w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji uchwały zawierające wymienioną regulację nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 35 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Spółki wynika z faktu, iż jest ona najemcą nieruchomości przy ul. [...] w G. działka ew. [...](obecnie działka nr [...]), gdzie zalegalizowano przed wejściem w życie kwestionowanej uchwały nośnik reklamowy (2 listopada 2004 r. – zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych). Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie, w której istotą jest również zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej Spółce jako przedsiębiorcy w przepisach Konstytucji RP, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Uzasadniając skargę Spółka podniosła, że w wyroku z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 TK orzekł, iż art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, z uwagi na ten wyrok, Uchwała LV/1678/23 nie może być stosowana, co więcej - musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano na brak legitymacji skargowej po stronie Spółki. W tym zakresie zwrócono uwagę, że przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja określa legitymację strony skarżącej inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Podkreślono, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności organ wskazał na trwający od 2015 r. kryzys wokół działalności TK, którego jednym z elementów jest dopuszczenie do orzekania osób nieuprawnionych. Wskazano, że w składzie Trybunału rozstrzygającym w przedmiocie konstytucyjności art. 37a u.p.z.p. orzekał Stanisław Piotrowicz, który w dacie wyboru na stanowisko sędziego TK miał przekroczony wiek 65 lat. Tym samym nie był już zdolny do objęcia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a w konsekwencji nie mógł również w sposób skuteczny objąć stanowiska sędziego TK. Mając to na uwadze Rada wywiodła, że wyrok w sprawie P 20/19 został wydany w składzie, którego nie wszyscy członkowie mogą być uznani za sędziów TK, co czyni go w sposób nieusuwalny wadliwym i nie może być brany pod uwagę przy ocenie konstytucyjności art. 37a u.p.z.p. Gdyby jednak przyjąć, że ww. wyrok Trybunału nie jest obarczony powyższą wadą i wywołuje przewidziane w Konstytucji RP skutki (art. 190) to i tak doszukiwanie się w nim przez skarżącą podstawy dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części organ uznał za całkowicie chybione. Zwrócono uwagę, że wyrok nie stwierdza niekonstytucyjności delegacji do przyjęcia uchwały, jak również sam w sobie nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności, a jedynie stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w wąskim zakresie, tj. w jakim prawodawca nie przewidział mechanizmu ustalania odszkodowania za realizację obowiązku dostosowawczego wobec nośników posadowionych na podstawie zgody budowlanej. Zdaniem organu brak mechanizmu kompensacyjnego w ustawie nie podważa konstytucyjności art. 37a u.p.z.p., który stanowi upoważnienie samorządu do przyjęcia uchwały porządkującej krajobraz miejski, jak również nie świadczy o jej przyjęciu w sposób niezgodny z prawem. Stwierdzenie przez TK pominięcia prawodawczego ustawodawcy w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie mechanizmu kompensacyjnego nie rzutuje w żaden sposób na konstytucyjność pozostałych przepisów ustawy, dających podstawę do przyjęcia uchwały, jak i samych przepisów uchwały. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") zawiesił postępowanie sądowe ze względu na występującą w sprawie kwestię prejudycjalną, albowiem wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdyni. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż w złożonej w niniejszej sprawie skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały LV/1678/23 w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 35, którego zgodność z prawem była już badana przez sąd administracyjny, celowe jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24. Rozstrzygnięcie w tej sprawie determinuje bowiem rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, gdyż prawomocne wyeliminowanie zaskarżonego zapisu Uchwały Krajobrazowej Gdyni z obrotu prawnego spowoduje, że postępowanie zainicjowane skargą Spółki stanie się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z 27 maja 2026 r. Sąd, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 538; dalej jako: "u.p.z.p."). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne. Skarga S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662; dalej jako: "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestię legitymacji procesowej dzierżawcy terenu będącego operatorem tablicy reklamowej przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 12 sierpnia 2026 r., II OSK 2807/24 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjął NSA źródeł interesu prawnego takiego podmiotu w zaskarżeniu uchwały krajobrazowej poszukiwać należy w treści art. 37d u.p.z.p. Przepis ten konstruuje mechanizm administracyjnych kar pieniężnych, określając jako ich adresata, podmiot, który urządzenie reklamowe/tablicę umieścił. Uchwała krajobrazowa kształtuje zatem bezpośrednio i władczo sytuację prawną dzierżawcy (operatora), na którym ciąży ryzyko dotkliwej sankcji finansowej. Odmowa prawa do sądu takiemu podmiotowi stanowiłaby drastyczne naruszenie standardów ochrony sądowej, co czyni jego interes obiektywnym, aktualnym i zindywidualizowanym. Podzielając powyższy pogląd, Sąd orzekający w sprawie uznał, że skarżąca miała interes prawmy w zaskarżeniu Uchwały LV/1678/23. W dalszej kolejności należy wskazać, że wyrokiem z 6 listopada 2024 r., II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdyni. W wyniku skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2026 r., II OSK 264/25 uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność § 35 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Z uwagi na to, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały LV/1678/23 w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 35, który został wyeliminowany z obrotu prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem (w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej), postępowanie zainicjowane skargą Spółki stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W judykaturze wskazuje się, że pierwotny brak przedmiotu zaskarżenia obliguje sąd do odrzucenia skargi, zaś wtórny do umorzenia postępowania (zob. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., I GSK 2218/06). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie.