II SA/Bk 600/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr KO.521/2/23 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. nr KO.521/2/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach odmówiło P.K. (dalej: "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 15 listopada 2022 r. nr PPZ.7226.28.2022 w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie zgody na przekopanie pasa drogowego działki [...], obręb B., w celu wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wójt Gminy S. decyzją z dnia 15 listopada 2022r. nr PPZ.7226.28.2022 zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym, drogi gminnej, w miejscowości B., nr dz. [...], obręb B., przyłącza wodociągowego PE 63, celem zasilenia działki nr [...], obręb B. Przy czym odstąpił od uzasadnienia decyzji, podając, że wydano ją zgodnie z wnioskiem strony. Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie wydanej decyzji i podniósł, że jest ona niezgodna z jego wnioskiem oraz sprzeczna z dokumentami dołączonymi do tego wniosku oraz warunkami zabudowy. Skarżący zwrócił się też o wyjaśnienie, na jakie podstawie został zmieniony bieg wodociągu wskazując, że jest on niezgodny z decyzjami o pozwoleniu na budowę i warunkach zabudowy, wydanymi na rzecz pierwotnego inwestora (k. 23 akt administracyjnych). Odpowiadając na ww. pismo Wójt Gminy S. pismem z dnia 21 lutego 2023r. poinformował, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji, służy odwołanie do SKO w terminie 14 dni od jej otrzymania. W wymaganym terminie żadne pismo odwoławcze nie zostało złożone więc tym samym, jak podkreślił Wójt, skarżący zgodził się z postanowieniami tej decyzji (k. 24 akt administracyjnych). W dniu 19 kwietnia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z 15 listopada 2022r., z uzasadnieniem, że decyzja ta jest niezgodna z warunkami zabudowy oraz planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnił też, że dotknęła go choroba stała i ze względu na stan zdrowia oraz pobyty w szpitalach, nie miał możliwości napisania i złożenia pisma odwoławczego w terminie. Do wniosku załączył kserokopię decyzji ustalającej K,.G. warunki zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie B., gm. S. i oraz kopię decyzji przenoszącej na rzecz P.K. decyzję o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania wyjaśniającego Kolegium ustaliło, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 15 listopada 2022 r. nr PPZ. 7226.28.2022 została omyłkowo przesłana skarżącemu bez zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 26 akt administracyjnych). Z tego względu, w celu ustalenia daty doręczenia ww. decyzji, SKO w Suwałkach wezwało skarżącego na przesłuchanie w charakterze strony. W toku przesłuchania organ ustalił, że skarżący otrzymał przesyłkę zawierającą decyzję Wójta Gminy S., ale nie udało się jednoznacznie stwierdzić, kiedy miało to miejsce. W tych okolicznościach Kolegium, rozstrzygając nie dające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, przyjęło, iż doręczenie decyzji miało miejsce 23 stycznia 2023 r. W tym dniu skarżący złożył bowiem do Wójta Gminy S. pismo o wyjaśnienie wydanej decyzji, zatem treść decyzji była mu już niewątpliwie - znana. W oparciu o powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach zaskarżonym postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu przywołało treść art. 58 §1 i § 2 k.p.a. wyjaśniając, że przywrócenie terminu wymaga, po pierwsze złożenia wniosku o przywrócenie terminu w zakreślonym terminie, po drugie uprawdopodobnienia braku zawinienia w uchybieniu terminu, a po trzecie jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Kolegium, skarżący spełnił tylko jedną z wymienionych wyżej przesłanek, mianowicie wnosząc prośbę o przywrócenie terminu, dopełnił czynności, dla której określony był termin. W podaniu z dnia 19 kwietnia 2023 r. wyraził bowiem niezadowolenie z wydanej decyzji, co w świetle art. 128 zd. 1 k.p.a. trzeba uznać za dostateczne ażeby uznać te pismo za odwołanie. Odnośnie do pozostałych przesłanek Kolegium doszło do wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, co więcej nie wniósł podania w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Zdaniem SKO pozytywne rozpatrzenie wniosku wymagało w pierwszej kolejności uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż w okresie od 24 stycznia 2023 r. do 7 lutego 2023 r. nie był w stanie działać osobiście, ewentualnie nie mógł wyręczyć się inną osobą. W toku postępowania wnioskodawca przedłożył zaś jedynie informację o jednodniowej hospitalizacji w dniu 7 marca 2023 r., orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wreszcie wyniki badań zleconych 2 grudnia 2022 r. Kluczowe, zdaniem SKO, okazały się jednak okoliczności ujawnione podczas przesłuchania skarżącego, z których wynikało, że wszelkie dotyczące go sprawy (z uwagi na pogarszający się stan zdrowia) prowadzi w jego imieniu córka A.B. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skoro choroba skarżącego nie miała nagłego charakteru, albowiem trwa już od kilku lat, to kierując się zatem zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie mogło przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił brak zawinienia w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania. Jakkolwiek podpisuje się on pod wszelkimi pismami w niniejszej sprawie, to jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że osobą, która z powodzeniem mogła złożyć w jego imieniu odwołanie i wyręczyć go w tym zakresie, jest córka A.B. Ponadto, zdaniem SKO nie wykazano, ażeby w okresie od 24 stycznia 2023r. do 7 lutego 2023 r. skarżący nie był w stanie działać osobiście, a nie jest rzeczą organu poszukiwanie innych przyczyn niż te, które wskazał wnioskodawca, a które miałyby uzasadniać przywrócenie terminu. Jak podkreśliło SKO, ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Nawiązując zaś do ostatniej przesłanki z art. 58 § 2 k.p.a. Kolegium założyło, że bieg 7-dniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu rozpoczął się 21 lutego 2023 r., kiedy to Wójt poinformował pisemnie wnioskodawcę, iż w wymaganym terminie nie otrzymał żadnego pisma odwoławczego. Oczywiście data ta ma charakter stricte porządkujący, orientacyjny, co wynika z nieprawidłowej ekspedycji decyzji przez organ pierwszej instancji. Niemniej, jeżeli wniosek o przywrócenie terminu złożono dopiero w kwietniu 2023 r., to twierdzenie Kolegium jest uzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 15 listopada 2022r., stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wydanie decyzji zgodniej z warunkami zabudowy. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółowo okoliczności zaistniałe w przedmiotowej sprawie podkreślając, że dokonana decyzją z 15 listopada 2023r. zmiana biegu wodociągów jest zmianą istotną albowiem trzeba byłoby uzyskiwać na nowo wszystkie zezwolenia. Podkreślił, że po wydaniu decyzji napisał do Gminy odwołanie wnosząc o wyjaśnienie wydanej decyzji (załącznik nr 3), lecz gmina stwierdziła, że minął termin na odwołanie (załącznik nr 4). Następnie, po rozmowie z Zastępcą Wójta uzyskał informacje, że powinien napisać pismo do Kolegium o przewrócenie terminu i tak też uczynił. W piśmie do Kolegium poprosił o przywrócenie terminu, ze względu na stan zdrowia, lecz nie pamięta kiedy odebrał korespondencje, bo Gmina wysyłała list zwykły, a nie za potwierdzeniem odbioru. Wyjaśnił, że dużo czasu przebywa w szpitalu, jeździ na konsultacje i na chemioterapie, a po chemioterapii bardzo źle się czuje, więc nie jest w stanie powiedzieć kiedy odebrał pismo. Zdaniem skarżącego postanowienie Kolegium oparte jest na przypuszczeniach, a nie na faktach, a fakty są takie, że to Gmina zrobiła błąd wysyłając decyzje bez potwierdzenia odbioru. W ocenie Kolegium błędne jest też stwierdzenie, że zamieszkuje on wraz córką, tymczasem, jego moja córka mieszka w oddzielnym gospodarstwie domowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podkreśliło, że wbrew opinii skarżącego nie zostało ono oparte na przypuszczeniach, lecz na racjonalnych przesłankach, a każde z zawartych tamże twierdzeń znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. wydane na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na to, że nie został zachowany termin 7 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a nadto że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z powołanym art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Zdaniem sądu, pierwszorzędną kwestią w sprawie jest przesądzenie, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji Wójta Gminy S. z 15 listopada 2023r., od której skarżący złożył odwołanie – przy czym, zdaniem Kolegium, nastąpiło to z uchybieniem terminu, którego nie ma podstaw przywracać. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bowiem aktualne dopiero wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona lub ogłoszona stronie. Wtedy otwiera się termin do wniesienia odwołania, któremu strona może uchybić. A contrario nieskuteczne doręczenie decyzji nie może stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie niezgodne z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczął biegu, a zatem strona nie musi składać wniosku o jego przywrócenie, a jeżeli to uczyni, to wniosek taki jest bezprzedmiotowy (por. wyroki NSA z: 24 września 2020r., sygn. akt I OSK 504/20 i 19 maja 2020r., II GSK 134/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA"). Powyższe uwagi są istotne, gdyż skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość doręczenia mu decyzji Wójta podkreślając, że nie wie kiedy decyzja ta została mu doręczona albowiem nastąpiło to bez potwierdzenia odbioru. Okoliczność braku zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji wprost przyznaje Wójt Gminy S. stwierdzając w piśmie z 11 maja 2023r., że decyzja z 15 listopada 2022r. został omyłkowo przesłana wnioskodawcy bez zwrotnego potwierdzenia odbioru (k.26 akt administracyjnych), jak też samo Kolegium zauważając, że "przesyłkę zawierającą rzeczną decyzję wyekspediowano listem zwykłym, stąd niemożliwym jest ustalenie daty jej doręczenia". Z przepisu art. 39 k.p.a. wynika, że organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa zatem na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a., w tym powołanym art. 39 tej ustawy, doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji (tak też NSA w wyroku z 18 stycznia 2017r. I OSK 449/16, CBOSA). Dodatkowego podkreślenia wymaga, że doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroni organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta powinna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tą realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną (tak m.in. NSA w wyrokach z: 24 maja 2022r., sygn. akt I FSK 2295/21 oraz 11 maja 2012r., sygn. akt I FSK 1134/11, CBOSA). Oznacza to, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczania pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2011r., sygn. akt II GSK 816/11 oraz z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11, CBOSA). W postanowieniu kontrolowanym w niniejszej sprawie SKO stwierdziło, że pomimo, iż niemożliwym jest ustalenie daty doręczenia decyzji Wójta z 15 listopada 2022r. albowiem przesyłkę zawierającą rzeczną decyzję wyekspediowano listem zwykłym, to przyjęło że doręczenie miało miejsce 23 stycznia 2023r., kiedy to skarżący zwrócił się do organu z prośbą o jej wyjaśnienie. Z takim rozstrzygnięciem, zdaniem sądu, zgodzić się nie można albowiem brak wymaganego prawem zwrotnego potwierdzenia przez skarżącego doręczenia mu decyzji z dnia 15 listopada 2022 r. uniemożliwia ustalenie faktycznej daty doręczenia decyzji, a tym samym ustalenie, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Ustalenie to nie może zostać podważone przez okoliczności wskazane przez skarżącego w toku przesłuchania strony przez Kolegium w dniu 7 czerwca 2023r. Po pierwsze, przyznanie przez skarżącego, że otrzymał przesyłkę zawierającą decyzję Wójta gminy S., ale nie jest w stanie określić, kiedy to miało miejsce, bo przesyłka zostało wrzucona o skrzynki pocztowej, nie stanowi potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji w rozumieniu art. 39 i art. 46 § 1 k.p.a. Po drugie, skoro nie można ustalić kiedy nastąpiło doręczenie rzeczonej decyzji to, przyjęcie że nastąpiło to w dniu 23 stycznia 2023r., kiedy to skarżący złożył pismo "o wyjaśnienie wydanej decyzji niezgodnej z jego wnioskiem", a następnie wyinterpretowanie, że odwołanie zostało złożone przez skarżącego dopiero w piśmie złożonym 19 kwietnia 2023r., nie jest, wbrew przekonaniu Kolegium działaniem na "korzyść strony". W sytuacji ewidentnej nieprawidłowości doręczenia przez organ decyzji z 15 listopada 2022r. nic nie stało na przeszkodzie ażeby pismo złożone w dniu 23 stycznia 2023r. potraktować zgodnie z jego treścią – właśnie jako odwołanie, tym bardziej, że skarżący wprost przyznaje, że w tym dniu napisał do Gminy odwołanie, lecz Gmina stwierdziła, że minął termin. Na tle powyższych okoliczności, co potwierdzają też akta administracyjne, wyłania się rażące zaniechanie organu I instancji w zakresie prawidłowości doręczenia korespondencji. Z akt prowadzonego postępowania wynika, że nie tylko decyzja z 15 listopada 2022r. została wysłana skarżącemu bez potwierdzenia odbioru, ale też i pismo Wójta z 21 lutego 2023r. informującego skarżącego, że od ww. decyzji służy odwołanie w terminie 14 dni i w wymaganym terminie żadne pismo odwoławcze nie wpłynęło (k.24 akt admin.). W ocenie skoro działania organu w tym zakresie budzą ewidentne wątpliwości co do prawidłowości dokonanych czynności, to trudno wymagać od strony ażeby dochowała wymaganych terminów. Nie do zaakceptowania jest też założenie Kolegium ażeby 7-dniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu rozpoczął się 21 lutego 2023r., kiedy to Wójt poinformował pisemnie wnioskodawcę, iż w wymaganym terminie nie otrzymał żadnego pisma odwoławczego. Tak jak zostało to już zasygnalizowane wyżej, w aktach postępowania administracyjnego brak jest bowiem dowodu doręczenia ww. pisma skarżącemu. Nie ma zatem żadnych dowodów czy i kiedy skarżący otrzymał przedmiotowe pismo. W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi, a w konsekwencji tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostało udowodnione czy i w jakiej dacie skarżący odebrał decyzję Wójta Gminy S. z 15 listopada 2022r., co oznacza że nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem jej doręczenia. Wobec zaś braku skutecznego doręczenia skarżącemu tejże decyzji nie rozpoczął biegu terminu do wniesienia odwołania, a skoro tak, to skarżący nie mógł temu terminowi uchybić. Powyższe czyni wadliwym zaskarżone postanowienie SKO odmawiające jego przywrócenia. W konsekwencji wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Kolegium zobowiązane będzie rozpoznać wniesione przez skarżącego w piśmie z 23 stycznia 2023r. – odwołanie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.