II SA/Bk 392/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w Białymstoku na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr WOP.7722.25.2023.MM w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddalono skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją ostateczną z dnia 10 maja 2021 r. nr WOP.7721.37.2021.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako: "PINB PG") z dnia 26 lutego 2021 r. nr NB.I.5160.58.2020.MP nakazującą M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. (dalej jako: "spółka") rozbiórkę płyty betonowej, wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego, wykonanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B., stanowiących rozpoczęcie na ww. nieruchomości budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury. Na powyższą decyzję ostateczną zostały wniesione do WSA w Białymstoku skargi kasacyjne. Postępowanie sądowe prowadzone było pod sygnaturą akt II SA/Bk 507/21. Nieprawomocnym wyrokiem z 18 stycznia 2022r. sąd oddalił skargi. Przed wydaniem wyroku sąd I instancji postanowieniem z 20 sierpnia 2021r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, a zażalenia skarżących na to postanowienie zostały oddalone przez NSA prawomocnym postanowieniem z 4 listopada 2021r. sygn. II OZ 764/21. W tych okolicznościach PINB PG przystąpił do egzekucji przywołanej powyżej decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. nr NB.1.5200.14.2021.MK, organ I instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 830.453,26 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 września 2021 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. nr WOP.7722.19.2022.MM, organ odwoławczy uchylił ww. postanowienie z dnia 12 stycznia 2022 r. i orzekł o nałożeniu na spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł oraz opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 września 2021 r., polegającego na rozbiórce płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidacji wykopu ziemnego, wykonanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B., stanowiących rozpoczęcie na ww. nieruchomości budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury. Skarga wywiedziona na powyższe rozstrzygnięcie przez zobowiązaną spółkę, została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 336/22, wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. W dniu 10 sierpnia 2022 r. spółka skierowała do organu I instancji wystąpienie, zawierające wniosek o anulowanie nałożonej grzywny, z uwagi na fakt, że sporny wykop został zlikwidowany, zaś spółka nie prowadzi na tej nieruchomości żadnych prac związanych z przedmiotową inwestycją. W dniu 12 września 2022 r. PINB PG dokonał kontroli na działce o nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w B., w wyniku której stwierdził, że w miejscu wylanej płyty betonowej, znajduje się budynek w stanie surowym otwartym. Wykopy, istniejące w głębi działki, zostały zlikwidowane poprzez zasypanie i wyrównanie terenu. Od frontu pozostał nie do końca zasypany wykop. Od strony ulicy znajduje się hałda czarnoziemu oraz fragmenty pozostałe po zapleczu budowy. Obecny w trakcie kontroli przedstawiciel spółki podtrzymał stanowisko o dokonaniu rozbiórki płyty betonowej. Mając na uwadze powyższe, PINB PG postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. nr NB.1.5200.14.202l.MK odmówił umorzenia grzywny, nałożonej postanowieniem z 1 marca 2022r. W uzasadnieniu stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska strony, że płyta betonowa, objęta nakazem rozbiórki, została rozebrana. Zażalenie spółki na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione i postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r. nr WOP.7722.117.2022.MM PWINB w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargę na to postanowienie wniosła do tut. sądu skarżąca spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2023r., sygn. akt II SA/Bk 30/23 oddalił skargę spółki na postanowienie PWINB z 15 listopada 2023r. W dniu 3 marca 2023 r. spółka złożyła do PINB PG kolejny wniosek o anulowanie grzywny, wskazując, że wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z 15 grudnia 2022r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] M.K. został uniewinniony od zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego tj. rozpoczęcia prac budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia. Ponadto wskazała, że postanowieniem z 8 lutego 2023r. PWINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją ostateczną z 10 maja 2021r. nr WOP.7721.37.2021.MM. Postanowieniem z 15 marca 2023r. nr NB.I.5200.14.2021.MK PINB PG odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem PWINB z dnia 1 marca 2022r., znak: WOP.7722.19.2022.MM. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 125 § 1 u.p.e.a., podkreślając, że nałożona, a nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna w celu przymuszenia, podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podkreślił, że umorzenie grzywny możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zebrany zaś w spawie materiał dowodowy, jak też sama treść wniosku spółki z 3 marca 2023 r., nie potwierdza tego faktu. W ocenie organu okoliczności wskazane we wniosku nie należą do ustawowych przesłanek umorzenia grzywny. Ani uruchomienie postępowania nadzwyczajnego ukierunkowanego na wyeliminowanie decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego ani wyrok w sprawie karnej, nie stanowią podstawy do umorzenia grzywny. Nie zostały bowiem wymienione w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów, z uwagi na niewykonanie obowiązku, organ stwierdził brak podstaw prawnych do umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła zażalenie. Postanowieniem z 12 kwietnia 2023r. nr WOP.7722.25.2023.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ przytoczył treść art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, że w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym wobec skarżącej Spółki na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 września 2021r. nr NB.I.5200.14.202ł.MK, wystawionego przez PINB PG, nie doszło do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym, zatem brak jest podstaw prawnych do umorzenia nałożonej grzywny. Ponadto, organ II instancji, zauważył, że we wznowionym postępowaniu, na które powołała się Spółka we wniosku z dnia 2 marca 2023r., nie została wydana decyzja uchylająca egzekwowaną decyzję ostateczną z dnia 10 maja 2021r. nr WOP.7721.37,2021.MM, zatem decyzja ta pozostaje nadal w obiegu prawnym. W skardze wniesionej do tut. sądu administracyjnego na powyższe postanowienie zobowiązana spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko i stwierdziła, że nadzór budowlany żąda zlikwidowania obiektu, który na dzień dzisiejszy nie istnieje. Dodała, że nie da się wykonać nałożonego obowiązku, który został zrealizowany. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zarzuty zawarte w skardze jakoby nie istniał przedmiot egzekwowanej rozbiórki oraz że obowiązek "został już dawno wykonany", są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie PWINB z 12 kwietnia 2023r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB PG z 15 marca 2023r. o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszeniu do wykonania obowiązku rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidacji wykopu ziemnego, wykonanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., stanowiących rozpoczęcie na ww. nieruchomości budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzna infrastrukturę techniczną na działce nr [...], przy ul. [...] w B. Obowiązek ten został nałożony na skarżącą spółkę decyzją PINB PG z dnia 26 lutego 2021 r. i utrzymany decyzją PWINB z dnia 10 maja 2021 r. Kontrolując zgodność z prawem postanowienia o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszeniu do wykonania obowiązku rozbiórki sąd administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ egzekucyjny przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującego kwestię umorzenia takiej grzywny. Podnoszenie zatem na etapie niniejszej kontroli sądowej zarzutów merytorycznych wobec treści tytułu wykonawczego, jest spóźnione i niedopuszczalne. Ten etap postępowania nie daje bowiem zobowiązanemu możliwości merytorycznej obrony. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny nie ma również sąd administracyjny. Organ egzekucyjny był związany treścią tytułu wykonawczego wynikającego z ostatecznego nakazu rozbiórki. Zasady związane z ustaleniem wysokości grzywny zostały określone w przepisie art. 121 u.p.e.a., natomiast w art. 125 u.p.e.a., ustawodawca przewidział możliwość umorzenia wymierzonej grzywny. Mianowicie, grzywna nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta, może zostać umorzona w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Jak wynika z treści powyższego przepisu kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 u.p.e.a. jest konsekwencją treści art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Prawidłowo zatem organy egzekucyjne obu instancji rozpatrując kolejny wniosek skarżącej spółki o umorzenie grzywny nie brały pod uwagę argumentacji zobowiązanej zawartej we wniosku z 2 marca 2023r. Ani bowiem uruchomienie postępowania nadzwyczajnego ukierunkowanego na wyeliminowanie decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego ani wyrok w sprawie karnej, uniewinniający M.K. (prezesa zarządu spółki) od zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy rozpoczęciu robót budowlanych na nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w B., nie stanowią podstawy do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Nie zostały bowiem wymienione w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższy przepis wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a w konsekwencji brak luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny. Twierdzenie zaś skarżącego o wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest gołosłowne. Jak wskazano bowiem już wyżej, WSA w Białymstoku wyrokiem z 16 lutego 2023r. o sygn. II SA/Bk 30/23, oddalił skargę M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na ostateczne postanowienie PWINB w Białymstoku odmawiające umorzenia grzywny nałożonej na skarżącą spółkę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidacji wykopu ziemnego, wykonanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w B., stanowiących rozpoczęcie na nieruchomości budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wyrok niniejszy stal się prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku sąd odniósł się do tożsamego zarzutu rzekomego wykonania obowiązku, stwierdzając, że oględziny przeprowadzone 12 września 2022r. wykazały, że nadal na gruncie terenu inwestycji znajduje się wylana płyta betonowa oraz wykonany wykop ziemny a nadto w miejscu wylanej płyty znajduje się budynek w stanie surowym otwartym. Powyższe ustalenie potwierdza, że zobowiązana spółka nie tylko nie przerwała inwestycji, ale ją kontynuowała. Mając powyższe okoliczności na względzie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.