II SA/Bk 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że D. M. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2020 r. znak [...], którą odmówiono umorzenia zaległości z tytułu opłaty adiacenckiej oraz rozłożono zaległość w kwocie 1365, 70 zł na 24 raty. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekał w przedmiocie umorzenia zaległości na wniosek D. M. Do dokumentu tej decyzji zostały dopięte: - niezawierająca zawartości koperta, z której wynika, że przesłaną w niej korespondencję skierowano na adres wskazany przez wnioskodawczynię, tj. ulica W. [...], [...] B. Korespondencja była awizowana po raz pierwszy 17 sierpnia 2020 r. z adnotacją, że przesyłki nie doręczono pozostawiając ją w placówce pocztowej Urząd Pocztowy B. [...], o czym zawiadomienie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powtórne awizowanie miało miejsce 25 sierpnia 2020 r. Z uwagi na nieodebranie przesyłki zwrócono ją nadawcy w dniu 1 września 2020 r.; - zwrotne potwierdzenie odbioru oznaczone jako "nr [...] z dnia 17.06.2020", z którego wynika doręczenie R. M. w dniu 21 września 2020 r. W dniu 25 września 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie D. M. Organ w trybie art. 133 K.p.a. przekazał środek zaskarżenia organowi odwoławczemu, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., jako wniesiony w terminie. Przed rozpoznaniem odwołania Kolegium podjęło czynności celem wyjaśnienia zachowania terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z nadesłanego przez Prezydenta Miasta B. pisma z 2 listopada 2020 r. znak [...] wynika, że decyzja organu pierwszej instancji była dwukrotnie wysyłana stronie, w tym pierwsza przesyłka wróciła po podwójnym awizowaniu, zaś drugi raz decyzję wysłano po rozmowie telefonicznej z synem D. M. – R. M. i na jego prośbę. W tych okolicznościach zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. SKO w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do D. M. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres wskazany przez nią we wniosku. Kopertę zawierającą decyzję oznaczono numerem nadawczym [...], opatrzono kolejno stemplami pocztowymi z 12 sierpnia 2020 r., 17 sierpnia 2020 r., 25 sierpnia 2020 r. oraz 1 września 2020 r., a przesyłka była dwukrotnie awizowana, co – w ocenie Kolegium - uzasadniało przyjęcie fikcji doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni zostało pozostawione 17 sierpnia 2020 r., powtórne awizo miało miejsce 25 sierpnia 2020 r. Zdaniem Kolegium, doręczenie nastąpiło 31 sierpnia 2020 r., a w konsekwencji 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 14 września 2020 r. Odwołanie zostało przesłane pocztą 23 września 2020 r. (data stempla pocztowego), czyli po upływie terminu. Kolegium wyjaśniło, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 K.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Obowiązek powtórnego przesyłania przez organ pism w postępowaniu administracyjnym (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie znajduje podstawy prawnej w przypadku, gdy ma zastosowanie domniemanie doręczenia wynikające z art. 44 K.p.a. Dlatego powtórne przesłanie decyzji przez organ pierwszej instancji, na prośbę syna odwołującej (vide pismo z dnia 2 lutego 2020 r.), nie ma wpływu na wynik sprawy. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego D. M., która zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu okoliczności, że podczas rozmowy telefonicznej w dniu 4 września 2020r. przeprowadzonej pomiędzy R. M. (synem skarżącej) a pracownicą Urzędu Miejskiego w B. zostało udzielone pouczenie, zgodnie z którym po odebraniu decyzji, która na prośbę skarżącej została ponownie do niej wysłana, termin na wniesienie odwołania będzie wynosił 14 dni od chwili odebrania tej korespondencji, co nastąpiło 21 września 2020 r.; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134, art. 129 § 2 w związku z art. 112, art. 9 i art. 8 § 1 K.p.a. przez niezasadne uznanie, że wniesione 23 września 2020 r. odwołanie jest spóźnione, w sytuacji gdy zostało wniesione zgodnie z pouczeniem udzielonym w rozmowie telefonicznej z pracownicą Urzędu Miejskiego, w terminie od powtórnego doręczenia decyzji oraz zgodnie z zawartym w tak doręczonej decyzji pouczeniem. Zdaniem skarżącej, działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organu władzy publicznej, narusza zasadę informowania, w tym czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym aby nie poniosła negatywnych konsekwencji w wyniku błędnie udzielonych pouczeń. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z treści zapisu głosowego z rozmowy telefonicznej z 4 września 2020 r. godzina 12:20-12.24 wykonanej na numer Urzędu Miejskiego w B., tj. (85) 8797979 z numeru telefonu [...] celem wykazania, że podczas rozmowy doszło do pouczenia o możliwości wniesienia odwołania w terminie liczonym od powtórnego doręczenia decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi wywiodła, że wnioski Kolegium zostały oparte na niepełnych ustaleniach faktycznych co do udzielonych przez organ pierwszej instancji pouczeń o terminie wniesienia odwołania. Tymczasem strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie liczonym od doręczenia decyzji w dniu 21 września 2020 r. Odtworzenie zapisu rejestrowanej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego, ewentualnie w braku takich możliwości – ustalenie pracownika przeprowadzającego rozmowę i jego przesłuchanie, względnie odebranie pisemnego wyjaśnienia, potwierdziłoby stanowisko skarżącej. Tymczasem organ najpierw udzielił błędnych pouczeń, a następnie orzekł na niekorzyść strony, co podważa zaufanie stron postępowania do działalności administracji publicznej. Skarżąca wskazała, że zasada nieznajomości prawa ulega złagodzeniu na gruncie prawa administracyjnego, zaś udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, zwłaszcza w sytuacji, gdy to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Skarżąca podkreśliła, że gdyby nie zostały jej udzielone błędne pouczenia, albo gdyby została poinformowana, że termin na wniesienie odwołania biegnie od momentu uznania za doręczoną pierwszej przesyłki poleconej - miała możliwość wnieść odwołanie w terminie do 14 września 2020 r. (rozmowa telefoniczna nastąpiła 4 września 2020 r.). Podkreśliła, że posiada "jedynie marginalną wiedzę prawniczą", nie orientuje się co do mechanizmów rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym postępowaniem odwoławczym, nie posiadała wiedzy czy ponowne wysyłanie decyzji ma swoje oparcie w procedurze administracyjnej oraz jakie skutki wywołuje. Zaufała wskazówkom i pouczeniom organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, że domniemanie doręczenia na podstawie art. 44 K.p.a. wyklucza powtórne przesyłanie pism w postępowaniu sądowym, nadto skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem SKO w B. stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego dla jego wniesienia, liczonego od dnia doręczenia stronie decyzji (art. 129 § 2 K.p.a.). Termin ten ma charakter prekluzyjny. Jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania jest bezskuteczne, a organ ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednoznaczne i kategoryczne brzmienie art. 134 K.p.a. powoduje, że wyłączną przesłanką jego wydania jest okoliczność ustalenia wniesienia odwołania jako spóźnionego, bez konieczności badania przyczyn uchybienia terminowi, w szczególności czy były one zawinione przez stronę, czy strona miała świadomość uchybienia terminu oraz czy zamierza wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (jeśli odwołanie takiego wniosku nie zawiera). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu rozpoznającego odwołanie. Nawet więc nieznaczne przekroczenie terminu zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu. Tym bardziej wniosek powyższy jest uzasadniony, że z konstrukcji art. 58 K.p.a. jednoznacznie wynika, iż przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, a więc w tym zakresie organ nie może działać z urzędu. Nie ulega również wątpliwości, że wydanie kończącego postępowanie w sprawie orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, jak też ustaleniami co do tego, czy strona skarżąca przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie może być wątpliwości, a okoliczność tę Kolegium ustaliło w sposób prawidłowy, że decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2020 r. została doręczona skarżącej bez naruszenia przepisów o doręczeniach a więc skutecznie. Zgodnie bowiem z art. 42 § 1 K.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z akt administracyjnych wynika, że korespondencja zawierająca powyższą decyzję została zaadresowana na adres wskazany przez skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania o umorzenie opłaty adiacenckiej oraz pod którym w trakcie postępowania korespondencję skarżącej doręczano skutecznie (np. k. 3 akt adm.). Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu I Przepisy ogólne K.p.a. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 K.p.a. W przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.). W razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). Doręczenie, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 K.p.a. W oparciu o wyżej cytowany przepis słusznie ocenił organ odwoławczy, że decyzja Prezydenta Miasta została doręczona skarżącej 31 sierpnia 2020 r., a zatem termin na złożenie odwołania upłynął 14 września 2020 r. Odwołanie zostało wniesione 25 września 2020 r. a więc po terminie. Należy podkreślić, że na datę wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia nie wynikały z akt sprawy jakiekolwiek okoliczności mogące podważać skuteczność domniemania doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. Jak też trafnie wskazało Kolegium, domniemanie doręczenia neguje obowiązek powtórnego przesyłania przez organ pism w postępowaniu administracyjnym. W przepisach K.p.a. brak jest zresztą podstawy prawnej do powtórnego przesyłania stronie przez organ decyzji w sytuacji jaka wystąpiła w sprawie niniejszej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 K.p.a., nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W istocie każde późniejsze doręczenie rozstrzygnięcia nie będzie miało znaczenia prawnego w zakresie terminu do wniesienia odwołania, o ile uprzednio dokonano skutecznego doręczenia zastępczego. Ponowne przesłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny (vide np. wyrok w sprawie II OSK 3072/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd kontroluje zaskarżone postanowienie według stanu prawnego i faktycznego z daty jego wydania. Na tę datę brak jest podstaw aby uznać, iż awizowanie zostało wykonane nieprawidłowo. Z adnotacji zawartych na przesyłce i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, które zostało prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A., jednoznacznie wynika, że przesyłka była przechowywana przez operatora pocztowego łącznie przez okres 14 dni, o czym skarżąca została dwukrotnie powiadomiona przez pozostawienie w skrzynce pocztowej informacji o awizowaniu przesyłki: w dniu 17 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 25 sierpnia 2020 r., a następnie 1 września 2020 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Mając na względzie, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce - zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - mają walor dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności), nie ma podstaw aby organ odwoławczy miał uzasadnione powody by je w dacie orzekania podważać. Nadto, z treści pisma Prezydenta Miasta B. z 2 listopada 2020 r. znak [...] nie wynika, aby ponowne wysłanie decyzji organu pierwszej instancji miało miejsce na skutek nieprawidłowości w jej doręczeniu, ale wyraźnie wskazano, że następuje to w wyniku prośby syna skarżącej. Z notatki tej więc nie wynika, aby organ uznał doręczenie decyzji za nieskuteczne. Jak już wyjaśniono, przepisom K.p.a. nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom, wykonywana na ich prośbę. Ponowienie przez organ pierwszej instancji czynności doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie niweczy skutków pierwszego prawidłowego doręczenia, a tym samym nie prowadzi do otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem sądu, nieskutecznie skarżąca zarzuca nieuwzględnienie przez organ faktu ponownego doręczenia decyzji oraz nie mógł zostać uwzględniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z zapisu rozmowy telefonicznej z 4 września 2020 r. W przypadku ustalenia skutecznego doręczenia osobiście lub w trybie doręczenia zastępczego oraz wniesienia odwołania po upływie terminu liczonego od takiego doręczenia (a okoliczności te zostały w sprawie ustalone prawidłowo przez organ odwoławczy) – istnieje obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. i nie jest to pozostawione uznaniu organu. Natomiast czym innym jest ocena okoliczności spóźnienia się strony we wniesieniu odwołania, która to ocena może być dokonywana wyłącznie w postępowaniu zainicjowanym przez samą stronę przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Takiego skarżąca nie sformułowała w odwołaniu ani w kolejnych pismach procesowych, a w tym zakresie organ nie może działać z urzędu. Inaczej rzecz ujmując, negatywne skutki stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania mogłyby zostać obalone w postępowaniu o przywrócenie terminu do jego złożenia - przez wykazanie przez stronę niezawinionych przez nią powodów spóźnienia w złożeniu odwołania. Postępowania w tym zakresie strona skarżąca jednak nie zainicjowała. Sąd jeszcze raz podkreśla, że wskazywana okoliczność błędnego poinformowania strony o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania od odebrania decyzji ponownie wysłanej mogłaby być badana – z punktu widzenia wprowadzenia strony w błąd i braku jej zawinienia – w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania. Ustalono prawidłowo, że takiego wniosku skarżąca nie złożyła. W niniejszym postępowaniu nie może więc skarżąca skutecznie zarzucić udzielenia jej błędnych informacji (naruszenie zasady informowania z art. 9 K.p.a.) czy naruszenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), bowiem przesłanką wydania zaskarżonego postanowią było wyłącznie ustalenie, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu a nie to, czy uchybienie to było zawinione czy niezawinione. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy, a w konsekwencji, z dniem 31 sierpnia 2020 r. decyzja weszła do obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę, iż termin do wniesienia odwołania upłynął 14 września 2020 r., zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej dopiero 21 września 2020 r., zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, stąd też organ zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem przedmiotem postępowania jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.