II SA/Bk 245/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. po rozpoznaniu sprzeciwu J.K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 11 marca 2026 r. nr OB-I.621.1.14.2026.AO w przedmiocie wymeldowania oddala sprzeciw.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie w sprawie wymeldowania J. K. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w O. wszczęto 9 czerwca 2025 r. na wniosek J. K.. Wnioskodawczyni wskazała, że ww. opuścił lokal 2 czerwca 2025 r., zabrał rzeczy osobiste, nie posiada kluczy do domu i od tego czasu nie uczestniczy w kosztach utrzymania nieruchomości. Wyjaśniła również, że jest ona wyłącznym właścicielem nieruchomości na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z 12 listopada 2024 r., którym J. K. przeniósł na nią swój udział w nieruchomości. W toku postępowania przesłuchano świadka K. R., która zeznała, że J. K. wyprowadził się 2 czerwca 2025 r., zabrał swoje rzeczy i od tego czasu sporadycznie pojawia się w okolicy. J. K. w piśmie z 11 sierpnia 2025 r. zaprzeczył, aby dobrowolnie opuścił miejsce stałego pobytu. Wyjaśnił, że pozostaje z J. K. w związku małżeńskim, a dom przy ul. [...] w O. stanowił centrum jego spraw życiowych i miejsce prowadzenia działalności gospodarczej; 2 czerwca 2025 r. wymieniono zamki w drzwiach bez jego zgody, uniemożliwiając mu wejście do domu, co zgłosił Policji. Twierdził również, że część rzeczy pozostała w lokalu, a wynajęcie mieszkania w Białymstoku miało charakter wyłącznie tymczasowy. Podkreślał, że podejmuje próby powrotu do domu i zamierza nadal tam mieszkać. J. K. w piśmie z 21 sierpnia 2025 r. wskazała natomiast, że strony pozostają w separacji, a ww. wyprowadził się dobrowolnie. W ramach rozliczeń majątkowych otrzymał dwa mieszkania w Białymstoku, a po opuszczeniu domu jego rzeczy zostały spakowane i zabezpieczone. Po wyprowadzce męża pomieszczenia zajmowane wcześniej przez niego zostały wyremontowane. W dniu 1 października 2025 r. J. K. zapoznał się z aktami sprawy i podtrzymał stanowisko, że został pozbawiony możliwości korzystania z domu wskutek wymiany zamków. Następnie 5 października 2025 r. przedłożył spis rzeczy, które - według jego twierdzeń - nadal znajdują się w lokalu. W dniu 7 października 2025 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono brak rzeczy należących do J. K.. Z kolei Komisariat Policji IV w Białymstoku w piśmie z 9 października 2025 r. potwierdził, że 2 czerwca 2025 r. miała miejsce interwencja Policji pod wskazanym adresem, podczas której J. K. zgłosił, że żona nie wpuszcza go do domu, wymieniła zamki i wystawiła jego rzeczy. W dniu 27 stycznia 2026 r. J. K. wniósł o zawieszenie postępowania meldunkowego, informując o złożeniu pozwu o przywrócenie posiadania lokalu przy ul. [...]w O. Do akt dołączono kopię pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego w Białymstoku. Decyzją z 27 stycznia 2026 r. nr ORG.5343.3.2025 Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny odmówił wymeldowania J. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...]w O.. Organ I instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że ww. opuścił lokal w sposób dobrowolny i trwały, co stanowi konieczną przesłankę wymeldowania na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2025 r. poz. 274). Zdaniem organu wprawdzie wymeldowany od czerwca 2025 r. faktycznie nie zamieszkuje w lokalu, jednak okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, aby stan ten był wynikiem jego swobodnej decyzji o trwałym opuszczeniu miejsca pobytu stałego. Organ zwrócił uwagę, że ww. od początku postępowania konsekwentnie podnosił, iż został pozbawiony możliwości korzystania z lokalu wskutek wymiany zamków i niewpuszczenia go do domu przez żonę. Okoliczności te znajdowały potwierdzenie w informacji Komisariatu Policji IV w Białymstoku z 9 października 2025 r., z której wynikało, że 2 czerwca 2025 r. zgłaszał Policji fakt uniemożliwienia wejścia do domu oraz wystawienia jego rzeczy osobistych. Wójt również podkreślał, że J. K. konsekwentnie deklarował wolę powrotu do lokalu i dalszego zamieszkiwania pod tym adresem. Wskazywał, że dom przy ul. [...]w O. stanowi centrum jego spraw życiowych oraz miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Dodatkowo organ uwzględnił wniesienie pozwu o przywrócenie posiadania nieruchomości, uznając że działanie to świadczy o braku zamiaru trwałego opuszczenia lokalu. W ocenie organu I instancji sam fakt czasowego zamieszkiwania przez J. K. w wynajmowanym lokalu w Białymstoku nie przesądzał jeszcze o trwałym przeniesieniu przez niego centrum życiowego. Pobyt ten miał charakter tymczasowy i pozostawał w związku z konfliktem pomiędzy stronami. Konkludując Wójt uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego, wobec czego brak było podstaw do orzeczenia wymeldowania na podstawie art. 35 u.e.l. Po rozpoznaniu odwołania J. K. Wojewoda Podlaski decyzją z 11 marca 2026 r. nr OB-I.621.1.14.2026.AO uchylił decyzję Wójta i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny i niewyczerpujący. W uzasadnieniu Wojewoda Podlaski podkreślił, że zgodnie z art. 35 u.e.l. przesłanką wymeldowania jest trwałe i dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego. Konieczne jest przy tym ustalenie nie tylko faktu niezamieszkiwania, lecz również charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, w tym przede wszystkim ustalenie, czy nastąpiło ono z własnej woli osoby podlegającej wymeldowaniu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie występowały zasadniczo rozbieżne stanowiska stron. J. K. twierdziła, iż J. K. dobrowolnie wyprowadził się z domu i urządził swoje sprawy życiowe w innym miejscu, natomiast J. K. konsekwentnie wskazywał, że został pozbawiony możliwości korzystania z domu wskutek wymiany zamków i uniemożliwiania wejścia do lokalu. Przy tak istotnym konflikcie wersji wydarzeń organ I instancji był więc zobowiązany do szczególnie wnikliwego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wojewoda Podlaski uznał, że organ I instancji naruszył zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż ograniczył postępowanie dowodowe głównie do pisemnych wyjaśnień stron oraz przesłuchania jednego świadka – K. R., będącej osobą pozostającą w bliskich relacjach z wnioskodawczynią. Tymczasem zeznania jednego świadka miały charakter lakoniczny i nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie okoliczności opuszczenia lokalu. Organ I instancji powinien był przesłuchać także innych świadków, w szczególności osoby zamieszkujące w sąsiedztwie nieruchomości oraz członków rodziny stron, w tym córkę stron, która uczestniczyła w ustaleniach dotyczących wyprowadzki J. K. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ I instancji poprzestał przede wszystkim na pisemnych wyjaśnieniach stron, podczas gdy w sprawach meldunkowych bardziej miarodajne jest przesłuchanie stron i świadków do protokołu, umożliwiające zadawanie pytań dotyczących wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Wojewody nie wyjaśniono należycie m.in.: - od kiedy J. K. faktycznie nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...]w O., - czy przed wymianą zamków nadal korzystał z lokalu, - kiedy dokładnie doszło do wymiany zamków oraz w jakich okolicznościach J. K. dowiedział się o tej zmianie, - czy podejmował próby uzyskania nowych kluczy i ponownego wejścia do domu, - czy po 2 czerwca 2025 r. przebywał jeszcze w nieruchomości lub nocował pod tym adresem, - czy jego rzeczy osobiste rzeczywiście zostały całkowicie usunięte z lokalu, - jaki był rzeczywisty charakter jego pobytu w wynajmowanym mieszkaniu w Białymstoku. Wojewoda wskazał ponadto, że przeprowadzone oględziny lokalu nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż potwierdzały jedynie brak rzeczy należących do J. K. w chwili oględzin, natomiast nie przesądzały o tym, czy opuścił on lokal dobrowolnie. Również informacja uzyskana z Policji nie została właściwie oceniona, ponieważ potwierdzała jedynie treść zgłoszenia, nie zaś sam fakt bezprawnego pozbawienia posiadania. Organ odwoławczy zakwestionował także sposób oceny znaczenia postępowania cywilnego o przywrócenie posiadania. Wskazał, że organ I instancji przedwcześnie uznał samo wniesienie pozwu za okoliczność przesądzającą o braku dobrowolności opuszczenia lokalu. Zdaniem Wojewody konieczne było ustalenie, czy postępowanie sądowe zostało wszczęte, na jakim etapie się znajduje oraz czy zapadło już rozstrzygnięcie w sprawie ochrony posiadania. Ponadto nie rozpoznano formalnie wniosku J. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy cywilnej, mimo że taki obowiązek wynika z przepisów k.p.a. W konsekwencji Wojewoda Podlaski uznał, że zakres koniecznych ustaleń faktycznych jest na tyle szeroki, iż wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy nie było możliwe, a sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. W sprzeciwie do sądu administracyjnego J. K. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez błędne ustalenie, że materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, mimo że zgromadzone dowody pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku J. K., w szczególności zaś fakt, że 2 czerwca 2025 r. skarżący wzywał Policję, wskazując na to, że został wyrzucony z zamieszkiwanego przez siebie domu, ewentualnie 2. art. 136 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zlecenie jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję, 3. art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy w istocie nie wykazał istnienia takich braków postępowania dowodowego, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji merytorycznej. Wskazane przez Wojewodę Podlaskiego czynności dowodowe miały charakter wyłącznie uzupełniający i mogły zostać przeprowadzone w trybie art. 136 §1 k.p.a. przez sam organ odwoławczy. Tymczasem decyzja kasacyjna, jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w znacznej części od początku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza zakresem kontroli sądu pozostają zarzuty odnoszące się wyłącznie do merytorycznej zasadności przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyłącza to jednak obowiązku oceny, czy zakres niewyjaśnionych okoliczności faktycznych rzeczywiście miał istotne znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Dopiero ustalenie, jakie okoliczności faktyczne są niezbędne dla zastosowania właściwych norm prawa materialnego, pozwala ocenić, czy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Inaczej rzecz ujmując kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i polega na ocenie, czy decyzja kasatoryjna poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20; wyrok z 8 sierpnia 2017 r., V SA/Po 649/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może więc też sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r" II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. Niniejsze postępowanie dotyczyło oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny o odmowie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego pod wskazanym w decyzji adresem. Zgodnie z art. 35 u.e.l. organ gminy wydaje decyzję o wymeldowaniu obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że przez "opuszczenie miejsca pobytu stałego" należy rozumieć trwałe i dobrowolne wyprowadzenie się z lokalu, połączone z zerwaniem więzi z dotychczasowym miejscem pobytu. Organ zobowiązany jest zatem ustalić nie tylko sam fakt niezamieszkiwania w lokalu, lecz także przyczyny wyprowadzenia się oraz to, czy całokształt okoliczności wskazuje na trwałe zerwanie więzi z miejscem pobytu stałego (por. wyrok z 22 stycznia 2026 r., III SA/Kr 142/25). Z tego względu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało nie tylko ustalenie samego faktu niezamieszkiwania J. K. w spornym lokalu, lecz przede wszystkim wyjaśnienie okoliczności, w jakich do tego niezamieszkiwania doszło, a więc czy było ono wynikiem jego woli, czy też następstwem działań osób trzecich, a także czy stan ten miał charakter trwały. Dopiero bowiem łączne ustalenie tych elementów pozwalało na prawidłową subsumcję stanu faktycznego pod normę art. 35 u.e.l. Tymczasem - jak trafnie zauważył Wojewoda Podlaski - materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozwalał na dokonanie takich jednoznacznych ustaleń. W szczególności organ ten nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego umożliwiającego rekonstrukcję przebiegu zdarzeń z 2 czerwca 2025 r. oraz ocenę ich późniejszych konsekwencji dla sytuacji faktycznej i życiowej skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wynika bezpośrednio z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Obowiązki te mają szczególne znaczenie w sprawach meldunkowych, w których ocena przesłanek określonych w art. 35 u.e.l. wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności związanych zarówno z opuszczeniem lokalu, jak i późniejszym funkcjonowaniem osoby objętej postępowaniem. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone zasadniczo do pisemnych stanowisk stron, przesłuchania jednego świadka oraz uzyskania informacji z Policji. Tymczasem pomiędzy stronami istniał zasadniczy spór dotyczący zarówno przyczyn opuszczenia lokalu, jak i charakteru późniejszego pobytu skarżącego poza nieruchomością przy ul. [...]w O.. W takich okolicznościach szczególnego znaczenia nabierało przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego umożliwiającego bezpośrednią weryfikację twierdzeń stron oraz wszechstronną ocenę wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron, mimo iż J. K. i J. K. przedstawiali całkowicie odmienne wersje wydarzeń. Jedna ze stron wskazywała na dobrowolne wyprowadzenie się oraz urządzenie nowego centrum życiowego w innym miejscu, druga natomiast konsekwentnie twierdziła, że została pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości wskutek wymiany zamków i działań uniemożliwiających jej dostęp do domu. Pominięcie dowodu z przesłuchania stron pozbawiło organ możliwości bezpośredniej konfrontacji tych twierdzeń oraz ustalenia istotnych okoliczności dotyczących przebiegu zdarzeń z 2 czerwca 2025 r., wcześniejszych relacji małżonków, przyczyn wyprowadzki, okoliczności wymiany zamków, zakresu korzystania z nieruchomości przed tą datą, a także podejmowanych później prób powrotu do domu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy osobie uniemożliwiono dostęp do lokalu przez wymianę zamków lub inne działania faktyczne, nie można automatycznie przyjmować dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 28 stycznia 2026 r., II SA/Ke 478/25, o dobrowolności opuszczenia lokalu można mówić wyłącznie wtedy, gdy rezygnacja z zamieszkiwania nie została wywołana przymusem fizycznym lub psychicznym innej osoby. Istotnym brakiem postępowania było również ograniczenie materiału dowodowego do zeznań jednego świadka – K. R. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że dowód ten miał charakter ograniczony i nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, czy też zostało wymuszone okolicznościami zewnętrznymi. Organ I instancji nie przesłuchał innych osób mogących posiadać wiedzę o przebiegu zdarzeń, w szczególności córki stron, mimo że z akt sprawy wynikało, iż mogła ona uczestniczyć w ustaleniach związanych z opuszczeniem przez skarżącego dotychczasowego miejsca pobytu. Nie podjęto również próby przesłuchania innych świadków mogących posiadać wiedzę o relacjach stron, sposobie korzystania z nieruchomości oraz okolicznościach opuszczenia lokalu. Za trafne sąd uznaje również stanowisko Wojewody Podlaskiego dotyczące oceny znaczenia informacji uzyskanej z Policji. Z akt sprawy wynika, że Komisariat Policji IV w Białymstoku potwierdził jedynie fakt interwencji 2 czerwca 2025 r. oraz treść zgłoszenia dokonanego przez skarżącego. Dokument ten nie zawierał jednak własnych ustaleń funkcjonariuszy dotyczących rzeczywistego przebiegu zdarzeń, nie stanowił protokołu oględzin ani notatki urzędowej odzwierciedlającej stan faktyczny zastany na miejscu. Organ I instancji nie podjął przy tym działań zmierzających do uzyskania pełnej dokumentacji policyjnej, w szczególności notatki urzędowej, danych funkcjonariuszy uczestniczących w interwencji, dokumentacji zgłoszenia lub innych materiałów pozwalających zweryfikować przebieg zdarzeń. W konsekwencji materiał ten nie mógł zostać uznany za dowód przesądzający o charakterze opuszczenia lokalu. Równie istotne braki dotyczyły ustalenia trwałości opuszczenia lokalu oraz rzeczywistego centrum życiowego skarżącego po 2 czerwca 2025 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nawet jeżeli pierwotne opuszczenie lokalu nie miało charakteru dobrowolnego, to późniejsze długotrwałe niezamieszkiwanie, urządzenie centrum życiowego w innym miejscu oraz trwałe zerwanie więzi z lokalem mogą prowadzić do spełnienia przesłanek określonych w art. 35 u.e.l. (por. wyroki z 15 stycznia 2026 r., VII SA/Wa 752/25, z 9 stycznia 2026 r., III SA/Kr 846/25 oraz z 12 grudnia 2025 r., II SA/Gl 1008/25). Ocena taka wymaga jednak szczegółowych ustaleń dotyczących rzeczywistego miejsca pobytu zainteresowanego, sposobu organizacji jego życia osobistego i zawodowego, korzystania z innych nieruchomości oraz działań podejmowanych w celu odzyskania możliwości korzystania z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Tymczasem organ I instancji nie ustalił w sposób dostateczny, od kiedy i na jakiej podstawie skarżący korzystał z wynajmowanego lokalu w Białymstoku, czy przed 2 czerwca 2025 r. dysponował innymi lokalami mieszkalnymi, gdzie faktycznie koncentrowały się jego sprawy życiowe i zawodowe, gdzie odbierał korespondencję, czy nadal prowadził działalność gospodarczą pod adresem w O., czy ponosił koszty utrzymania nieruchomości oraz czy podejmował realne działania zmierzające do odzyskania możliwości korzystania z domu. Nie zgromadzono również obiektywnych dowodów pozwalających zweryfikować stopień utrzymywania przez niego więzi z lokalem, takich jak dokumenty dotyczące opłat, rachunki, faktury, korespondencja, dokumentacja działalności gospodarczej lub inne dokumenty potwierdzające faktyczne korzystanie z adresu. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że o istnieniu zamiaru dalszego zamieszkiwania nie decydują wyłącznie deklaracje zainteresowanego, lecz obiektywne okoliczności pozwalające ustalić rzeczywiste centrum jego aktywności życiowej. Zamiar pozostawania w lokalu musi być oceniany przez pryzmat faktów możliwych do zweryfikowania, takich jak miejsce codziennego pobytu, prowadzenia spraw osobistych i zawodowych czy korzystania z nieruchomości (wyrok z 28 stycznia 2026 r., II SA/Ke 596/25; wyrok z 29 stycznia 2026 r., II SA/Sz 837/25). W tym kontekście znaczenia nabiera również upływ czasu pomiędzy opuszczeniem lokalu a datą ponownego rozpoznawania sprawy. Nawet bowiem w przypadku początkowego braku dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego, długotrwałe niezamieszkiwanie w lokalu, urządzenie centrum życiowego w innym miejscu oraz brak skutecznego odzyskania możliwości korzystania z nieruchomości mogą prowadzić do uznania, że doszło do trwałego zerwania więzi z lokalem w rozumieniu art. 35 u.e.l. Okoliczności te wymagają każdorazowo wszechstronnego wyjaśnienia i oceny na tle całokształtu materiału dowodowego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak dobrowolności początkowego opuszczenia lokalu nie stanowi samoistnej przeszkody do wymeldowania, jeżeli następnie doszło do trwałego związania centrum życiowego z innym miejscem oraz nie zostały podjęte skuteczne działania prowadzące do odzyskania możliwości zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu (wyrok z 15 stycznia 2026 r., VII SA/Wa 752/25; wyrok z 9 stycznia 2026 r., III SA/Kr 846/25; wyrok z 12 grudnia 2025 r., II SA/Gl 1008/25). Znaczenie dla oceny charakteru opuszczenia lokalu mają również działania prawne podejmowane przez J. K.. W szczególności wniesienie pozwu o przywrócenie posiadania lokalu może wskazywać na aktywne dążenie do odzyskania możliwości korzystania z nieruchomości, co przemawia przeciwko uznaniu opuszczenia za dobrowolne i trwałe. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że podejmowanie przez zainteresowanego dostępnych środków prawnych zmierzających do odzyskania utraconego posiadania może świadczyć o braku zamiaru trwałego zerwania więzi z lokalem, podczas gdy bierność w tym zakresie może przemawiać za przyjęciem przeciwnego wniosku (wyrok z 12 grudnia 2025 r., II SA/Gl 1008/25; wyrok z 9 stycznia 2026 r., III SA/Kr 846/25). Organ I instancji nie ustalił jednak stanu tego postępowania ani jego ewentualnego wpływu na ocenę sytuacji faktycznej stron. Jednocześnie nie rozpoznał formalnie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo że kwestia ta wymagała procesowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia wymagała również podnoszona przez J. K. okoliczność przeprowadzenia po wyprowadzce J. K. remontu pomieszczeń zajmowanych wcześniej przez niego, w tym gabinetu wykorzystywanego - według jego twierdzeń - również do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ I instancji nie ustalił, kiedy remont został rozpoczęty, jaki był jego zakres, czy był planowany jeszcze przed 2 czerwca 2025 r., ani czy po jego zakończeniu pomieszczenia mogły nadal pełnić funkcję związaną z pobytem J. K. w nieruchomości. Okoliczność ta mogła mieć znaczenie zarówno dla oceny trwałości opuszczenia lokalu, jak i dla ustalenia, czy działania podejmowane przez wnioskodawczynię stanowiły konsekwencję definitywnego opuszczenia nieruchomości przez męża, czy też prowadziły do utrwalenia stanu wyłączenia go z możliwości korzystania z domu. Mogły też pokazać całą sytuację w szerszym kontekście uwzględniającym fakt, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu. W świetle skąpo zebranego materiału dowodowego i pojawiających się w nim okoliczności dotyczących remontu – należy wyjaśnić, czy mimo braku tytułu prawnego (darowizna na rzecz wnioskodawczyni miała miejsce 12 listopada 2024 r.) – fakt posiadania nadal istniał (wynikał np. z remontu), co mogłoby uwiarygodnić decyzję organu pierwszej instancji. Formułowanie jakichkolwiek kategorycznych wniosków jest jednak przedwczesne z uwagi na – jak trafnie ocenił Wojewoda – niewystarczające zebranie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazane braki nie miały charakteru wyłącznie marginalnego ani uzupełniającego. Dotyczyły one podstawowych okoliczności warunkujących możliwość zastosowania art. 35 u.e.l. Ich wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia szeregu nowych dowodów, dokonania ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz ustalenia zasadniczych elementów stanu faktycznego, które nie zostały dotychczas należycie zbadane przez organ I instancji. Należy przy tym podkreślić, że ocena dokonana w niniejszym wyroku nie przesądza o tym, czy zachodzą przesłanki do wymeldowania. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownego postępowania prowadzonego przez organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego. Przedmiotem kontroli sądu było wyłącznie ustalenie, czy istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W tych okolicznościach sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakres koniecznych do przeprowadzenia czynności wyjaśniających był na tyle szeroki, że nie mógł zostać zrealizowany w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Nie chodziło bowiem o uzupełnienie materiału dowodowego o pojedyncze dowody, lecz o przeprowadzenie szeregu nowych czynności dowodowych, dokonanie zasadniczych ustaleń faktycznych oraz ich wszechstronną ocenę. W konsekwencji organ odwoławczy musiałby w istocie przeprowadzić znaczną część postępowania wyjaśniającego od początku, zastępując organ pierwszej instancji w realizacji jego podstawowych obowiązków procesowych. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy i nie może być interpretowany rozszerzająco. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2024 r., I OSK 2313/24, konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu lub nawet kilku dowodów, takich jak przesłuchanie świadków czy stron, co do zasady mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 k.p.a. i sama przez się nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. Dopiero sytuacja, w której zakres niezbędnych ustaleń wymaga przeprowadzenia zasadniczej części postępowania wyjaśniającego od początku, uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie wszystkich niezbędnych dowodów wymagałoby bowiem przesłuchania stron i świadków, zgromadzenia nowego materiału dokumentacyjnego, ustalenia rzeczywistego centrum życiowego J. K. oraz dokonania kompleksowej rekonstrukcji relacji rodzinnych i faktycznych warunków zamieszkiwania, co w istocie oznaczałoby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od początku. W konsekwencji przeprowadzenie takich czynności przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez dwa odrębne organy administracji. Uzupełnianie materiału dowodowego w tak szerokim zakresie na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w istocie do zastąpienia organu I instancji w realizacji jego podstawowej funkcji rozstrzygania sprawy. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, jakoby stwierdzone braki mogły zostać usunięte wyłącznie w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Zakres koniecznych ustaleń miał bowiem charakter fundamentalny dla rozstrzygnięcia sprawy i bez ich przeprowadzenia nie było możliwe prawidłowe ustalenie, czy doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu. Mając na uwadze, że Wojewoda Podlaski prawidłowo przyjął, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a zakres niezbędnych ustaleń faktycznych miał istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. – należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Elżbieta Lemańska