II SA/Bk 220/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg M.A. oraz E.P. na uchwałę Rady Gminy Siemiatycze z dnia 28 listopada 2022 r. Nr uchwała Nr XXIX/299/2022 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze p o s t a n a w i a odrzucić skargi ,

Rady Gminy Siemiatycze podjęła w dniu 28 listopada 2022 r. uchwałę nr XXIX/299/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Podstawę jej wydania stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały, zmiana planu obejmuje tereny w obrębach miedzy innymi wsi A. Stosownie do § 2 uchwały, integralną jej część stanowi załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru do objęcia projektem zmiany planu, zaś wedle § 3, opracowanie i uchwalenie planu może następować dla poszczególnych fragmentów obszaru. W dniu 12 marca 2023 r. J. A. oraz M. A. pismem zatytułowanym "Wniosek", zaskarżyli do tut. Sądu ww. uchwalę Rady Gminy Siemiatycze w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Skarżący wnieśli o jej uchylenie w odniesieniu do działek będących ich własnością, tj. działek o nr [...], [...] i [...] oraz w odniesieniu do drogi dojazdowej do posesji o nr [...]. Podnieśli, że Gmina Siemiatycze jest gminą typowo rolniczą, zaś skarżący są rolnikami – prowadzą hodowlę zwierząt i sami zabezpieczają zboża i trawy na potrzeby swojego gospodarstwa. W związku z powyższym nie składali żadnego wniosku o przekształcenie gospodarstwa, jak i na utworzenie obszaru przemysłowo-usługowego w A. Wskazali też, że droga dojazdowa o nr [...] w A. jest własnością publiczną, dlatego też ani Rada Gminy ani Wójt nie mają prawa do przekształcenia tego obszaru na teren przemysłowo-usługowy. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 220/23. Skargę na powyższą uchwałę, pismem z dnia 10 marca 2023 r. rozpoczynającym się od słów: "Dot. obwieszczenia Wójta o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Wniosek" złożyła również E. P. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w trybie natychmiastowym. Podniosła, że jest rolnikiem i nie zgadza się na przekształcenie drogi publicznej o nr [...] i [...] w A. na teren przemysłowo – usługowy, gdyż w jej ocenie powyższe dokonywane jest na korzyść lokalnej firmy, ze szkodą dla mieszkańców gminy. Ponadto nie wyraża zgody i składa sprzeciw na przekształcenie na teren przemysłowo-usługowy działki o nr [...] stanowiącej nieużytek i będącej własnością Skarbu Państwa, która to działka znajduje się w środku jej gospodarstwa, tj. pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...] we wsi A., a także działek o nr [...] i [...], które są pasem drogowym do drogi [...] i blokują jej wyjazd z działki [...]. Skargę na przedmiotową uchwałę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Bk 222/23. W dniu 27 marca 2023 r. przewodniczący Wydziału II zarządził połączenie sprawy o sygn. akt. II SA/Bk 222/23 ze sprawą o sygn. akt. II SA/Bk 220/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządził dalsze jej prowadzenie pod sygnaturą akt II SA/Bk 220/23. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o icj oddalenie jako nieuzasadnione, wskazując, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, a więc nie narusza interesu prawnego skarżących ani ich uprawnień. Wyraża ona jedynie zamiar uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego. W uchwale nie zostało opisane przeznaczenie terenu, wskazano jedynie działki, które obejmie procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r. Sąd umorzył postępowanie sądowe w stosunku do J. A. z uwagi na skutecznie cofnięcie skargi (orzeczenie jest prawomocne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargi podlegają odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwyty podjętej przez jednostki samorządu terytorialnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Omawiana skarga nie ma jednak charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r.sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). To skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (ust. 5). Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest) poprzez wszczęcie stosownego w tym zakresie postępowania. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. A zatem prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Omawiana uchwała nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 623/08, Lex 515305; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. II SA/Gd 288/08, Lex 51503; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. II SA/Lu 274/09, Lex 574467). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793). Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobligowany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. także m.in. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2023 r. II OSK 275/22, wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 7/15, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2560/14, postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. II OSK 2875/15, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. II OSK 1825/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje dopiero uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne zaś akty planistyczne gminy, w tym zaskarżona uchwała, mają wyłącznie charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organu, że zaskarżona uchwała nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie przesądza o aktualnej sytuacji prawnej skarżących, ustalenia uchwały nie oddziaływują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżących. W związku z powyższym przyjąć należy, że skarżący nie wykazali, by wyżej opisana uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała – w chwili jej zaskarżenia – interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g. odrzucił skargi. Wobec takiego rozstrzygnięcia, nie było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skargach. Należy również wyjaśnić skarżącym, że sąd administracyjny nie jest właściwy do przyjmowania i rozpatrywania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W tym celu skarżący powinni kierować tego rodzaju wnioski do odpowiednich organów ścigania, tj. policji lub prokuratury. Marginalnie wskazać należy, że dopiero ostatecznie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie określał sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan ten będzie podlegał samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. Ponadto w toku procedury planistycznej skarżący będą mogli składać wnioski do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) oraz uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Podkreślić zatem należy, iż pomimo braku możliwości kwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżący dysponują instrumentami prawnymi chroniącymi ich interes prawny w postępowaniu planistycznym.