II SA/Bk 219/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg J.A., J.A.1, M.A. oraz E.P. na uchwałę Rady Gminy Siemiatycze z dnia 28 listopada 2022 r. Nr uchwała Nr XXIX/298/2022 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić skarżącemu J.A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Rady Gminy Siemiatycze podjęła w dniu 28 listopada 2022 r. uchwałę nr XXIX/298/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Podstawę jej wydania stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 9 ust. 1, art. 27, art. 67a i art. 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z § 2 uchwały, zmiana studium obejmuje tereny między innymi w miejscowości A. Stosownie zaś do § 3 uchwały, integralną jej część stanowi załącznik graficzny. W dniu 25 lutego 2023 r. J. A., J. A.1 oraz M. A. pismem rozpoczynającym się od słów "składamy wniosek jako sprzeciw o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze (...)" zaskarżyli do tut. Sądu ww. uchwałę Rady Gminy Siemiatycze w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Skarżący podnieśli, że nie wyrażają zgody na przystąpienia do sporządzenia zmiany studium w obrębie A. 0001 w odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...] oraz [...] oraz na wykonanie omawianej uchwały. Wskazali m.in., że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu i nie upoważniali Wójta do reprezentacji i składania w ich imieniu wniosków do Rady Gminy. Co do działki [...] wskazali, że jest to droga dojazdowa – gminna, ma charakter drogi publicznej i nie może stanowić przedmiotu obrotu, wobec czego Wójt Gminy przekroczył swoje uprawnienia a skarżący zostali pokrzywdzeni. W tym stanie rzeczy wnieśli o wszczęcie postępowania karnego przeciwko Wójtowi Gminy oraz o zawieszenie go w pełnieniu obowiązków do czasu rozstrzygnięcia skargi. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 219/23. Skargę na powyższą uchwałę wniosła również E. P. pismem z 10 marca 2023 r. rozpoczynającym się od słów: "Dot. obwieszczenia Wójta o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze. Wniosek." Skarżąca wniosła o jej uchylenie w trybie natychmiastowym. Podniosła, że jest rolnikiem i nie zgadza się na przekształcenie drogi publicznej o nr [...] i [...] w A. na teren przemysłowo – usługowy, gdyż w jej ocenie powyższe dokonywane jest na korzyść lokalnej firmy, ze szkodą dla mieszkańców gminy. Ponadto nie wyraża zgody i składa sprzeciw na przekształcenie na teren przemysłowo-usługowy działki o nr [...] stanowiącej nieużytek i będącej własnością Skarbu Państwa, która to działka znajduje się w środku jej gospodarstwa, tj. pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...] we wsi A., a także działek o nr [...] i [...], które są pasem drogowym do drogi [...] i blokują jej wyjazd z działki [...]. Skargę na przedmiotową uchwałę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Bk 221/23. W dniu 27 marca 2023 r. przewodniczący Wydziału II zarządził połączenie sprawy o sygn. akt. II SA/Bk 221/23 ze sprawą II SA/Bk 219/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządził dalsze jej prowadzenie pod sygnaturą akt II SA/Bk 219/23. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie jako nieuzasadnione, wskazując, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, a więc nie narusza interesu prawnego skarżących ani ich uprawnień. Wyraża ona jedynie zamiar uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargi podlegają odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwyty podjętej przez jednostki samorządu terytorialnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Omawiana skarga nie ma jednak charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r.sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). To skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Przede wszystkim zauważyć należy, że omawiana uchwała wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała przystąpienia do sporządzenia zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyraża jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest) poprzez wszczęcie stosownego w tym zakresie postępowania. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 11 u.p.z.p., zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest zatem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, w sprawie niniejszej - Wójta Gminy Siemiatycze. Podkreślić trzeba, że uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że choć ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyroki NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 2093/11 oraz z 11 września 2012 r, II OSK 1573/12), to jednak nie sposób przyjąć, aby do tej ingerencji mogło dojść już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego studium lub jego zmiany, kiedy jeszcze nie wiadomo, jakie ustalenia zostaną uchwalone w studium w wyniku przeprowadzonej procedury w trybie powołanych na wstępie przepisów. Uchwała ta ma bowiem charakter intencyjny, a objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nie objęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium lub jego zmiany. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną strony skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (zob. wyroki NSA z 16 maja 2014 r. II OSK 2973/12 i z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Siemiatycze nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2017 r., II OSK 1359/17). W konsekwencji wniesione skargi podlegają odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g, orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu skarżącemu J. A. orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec takiego rozstrzygnięcia, nie było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skargach, w tym do wniosku o zawieszenie Wójta Gminy w pełnieniu obowiązków, tym bardziej, że żaden akt prawny nie przyznaje sądowi administracyjnemu takiego uprawnienia. Sąd administracyjny nie jest również właściwy do przyjmowania i rozpatrywania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.