II SA/Bk 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku R. O. (zwanego dalej: Skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2013 r. nr [...] odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...].02.2013 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej, stacji paliw z infrastrukturą techniczną: budynku obsługi ze sklepem, zadaszenia nad dystrybutorami, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 60 m3, dwóch zbiorników LPG o pojemności 4,85 m3 każdy, 2 szt. dystrybutorów paliw płynnych, dystrybutora LPG, dróg wewnętrznych i parkingu dla samochodów osobowych, przyłącza elektroenergetycznego, studni, zbiornika szczelnego o pojemności 10 m3 na ścieki bytowe oraz systemu odprowadzania wód deszczowych z terenu stacji: osadnik, separator ropopochodnych i zbiornik terenowy otwarty, odparowujący, małej architektury (pylony informacyjne i śmietnik), na terenie obejmującym działkę nr[...] oraz zjazdów z drogi krajowej (dz. nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonym we wsi K. gm. S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...]..04.2012 r. (uzupełnionym dnia [...].05.2012 r.) Skarżący wystąpił do Burmistrza S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej stacji paliw z infrastrukturą techniczną: budynku obsługi ze sklepem, zadaszenia nad dystrybutorami, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 60 m3, dwóch zbiorników LPG o pojemności 4,85 m3 każdy, 2 szt. dystrybutorów paliw płynnych, dystrybutora LPG, dróg wewnętrznych i parkingu dla samochodów osobowych, przyłącza elektroenergetycznego, studni, zbiornika szczelnego o pojemności 10 m3 na ścieki bytowe oraz systemu odprowadzania wód deszczowych z terenu stacji: osadnik, separator ropopochodnych i zbiornik terenowy otwarty, odparowujący, małej architektury (pylony informacyjne i śmietnik), na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz zjazdów z drogi krajowej (dz. nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonym we wsi K. gm. S. Postanowieniem z dnia[...].09.2012 r. nr [...]Starosta K. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...].10.2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...].09.2012 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Decyzją z dnia [...].02.2013 r. nr [...]. Burmistrz S. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej stacji paliw z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wprawdzie planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej w skrócie: "u.p.z.p.", jednak z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę K. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia jest niemożliwe, gdyż naruszałoby rażąco przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p Decyzją z dnia [...].03.2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...].10.2013 r. (data wpływu) Skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2013 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy w sprawie ziszczona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", tj. decyzja Burmistrza S. została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami stanowiska innego organu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 04.07.2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 425/13 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].09.2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek wznowienia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].11.2013 r. nr [...] odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...].03.2013 r. nr [...], gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wnioskiem z dnia [...].11.2013 r. Skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...].11.2013 r. Zaskarżonej decyzji ww. zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wnosząc jednocześnie o uchylenie: decyzji Kolegium z dnia [...].11.2013 r. oraz decyzji Burmistrza S. z dnia [...].02.2013 r. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].11.2003 r. nr [...] r. odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].03.2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...].02.2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...].11.2013 r. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., lecz z art. 145 1 pkt 8 k.p.a., gdyż w chwili wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium w Ł.w dniu [...].03.2013 r. istniało wymagane prawem stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które następnie zostało wyeliminowane wyrokiem WSA z dnia 4.07.2013r. sygn. akt IV SA/Wa 425/13, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ, powołując się na art. 146 § 2 k.pa., podniósł jednak, że nawet w wypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym. Wynika to z tego, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Starosty K. z dnia [...].09.2012r. znak: [...] utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]..10.2012 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ zaznaczył, że wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że wydanie (w toku procedury poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) postanowienia starosty odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych z tej tylko przyczyny, że w okolicznościach sprawy nie mają w ogóle zastosowania przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora. W uzasadnieniu strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając decyzję z dnia [...].11.2013 r. oraz decyzję z dnia [...].12.2013 r. nie wzięło pod uwagę faktu, że Starosta K. w postanowieniu z dnia [...].09.2012 r odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie miał kompetencji do dokonania tej czynności. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie jest właściwe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem strony skarżącej postanowienie Starosty K. nie stanowi negatywnej przesłanki dla wydania zgodnie z wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy . W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Dodatkowo organ podniósł, że organy administracji są związane postanowieniem w zakresie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyło również, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem polegającym na budowie w zabudowie usługowej stacji paliw z infrastrukturą techniczną, a nie inwestycji w zakresie drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym przepisem, we wznowionym postępowaniu administracyjnym jest art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dający podstawę do wznowienia postępowania, jeśli "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Mówiąc o "innej decyzji" należy mieć na względzie również inne postanowienie, jako że organy administracji wydają orzeczenia w formie decyzji lub postanowienia. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. było organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, ponieważ w dniu [...].03.2013r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dn. [...].02.2013r. odmawiającą R. O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, opisanej na wstępie. Z obu w/w decyzji wynikało, bezspornie, że przyczyną decyzji odmownej było nieuzyskanie (w prowadzonym postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy) pozytywnych uzgodnień dla inwestycji od innych organów tj. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie zjazdów z drogi krajowej na teren przyszłej inwestycji oraz od Starosty K. co do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jednakże sytuacja prawna uległa zmianie w dacie [...].11.2013r. tj. wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wznowieniu postępowania, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4.07.2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 425/13) uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2.12.2012r. (także postanowienie poprzedzające) odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej stacji paliw. Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pomimo wycofania z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad, zaistniała druga przeszkoda do wzruszenia decyzji o ustalenie warunków zabudowy tj. negatywne postanowienie Starosty K. z dnia [...].09.2012r. Otóż treść tego postanowienia była ściśle związana z uchylonym postanowieniem Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad. Starosta K. odmówił uzgodnienia inwestycji na działce nr [...] i części pasa drogowego, ale nie z przyczyn merytorycznych, lecz z braku właściwości do wypowiadania się w kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych, bowiem wskazany teren został wcześniej objęty inwestycją drogową. Działka, będąca terenem inwestycji, została objęta decyzją Wojewody P. z dn[...]..12.2011r. z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miejscowości S. i drogi ekspresowej [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dn. 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy) "do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Zatem postanowienie Starosty K. z dn. [...].09.2012r. było, jedynie, wyrażeniem opinii w trybie art. 106 k.p.a. (co słusznie podkreśliło SKO w postanowieniu z [...].10.2012r.). Stanowisko to (niemerytoryczne) nie wiązało Burmistrza S. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Istotne i wiążące było natomiast uzgodnienie z organem drogownictwa w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., które (jak już ustalono) zostało ostatecznie wycofane z obrotu prawnego wyrokiem sądowym. Sąd orzekający podziela utrwaloną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do zasady, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem wydanym przez organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i nie ma możliwości kontroli takiego postanowienia, które może być wzruszone w trybie nadzwyczajnym poprzez wznowienie lub stwierdzenie nieważności nawet, gdy posiada ono wady proceduralne (tak: m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. II OSK 1016/08, II OSK 239/08). Natomiast w sprawie niniejszej nie doszło do wadliwości w wydanym postanowieniu Starosty K. z dn. [...].09.2012r., co potwierdziło SKO w Ł. postanowieniem z dn. [...].10.2012r. ( w trybie odwoławczym). Zważyć należy, że postanowienie składa się z sentencji i uzasadnienia. Należy je odczytywać jako całość. Z treści postanowienia Starosty K. z dn. [...].09.2012r. wynika jasno, że odmowa uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych wynikała stąd, że w okolicznościach danej sprawy, Starosta K. nie był właściwy do zajęcia merytorycznego stanowiska, skoro obszar przyszłego przedsięwzięcia został objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kompetencja Starosty K. została wyłączona z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dn. 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 193, poz. 1194). Wnioskować więc należy, że Burmistrz S., prowadząc postępowanie główne, zwrócił się o uzgodnienie do niewłaściwego organu. Postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organ oczywiście niewłaściwy, nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie warunków zabudowy. Taka sytuacja nie pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą związania organu prowadzącego postępowanie główne postanowieniem wydanym przez organ współdziałający. Zatem wydając ponowną decyzję z dn. [...].12.1013r. Kolegium powieliło błąd interpretacyjny organu I instancji dopuszczając się naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 21 ust. 1 ustawy z dn. 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kolegium niezasadnie kierowało się sentencją postanowienia Starosty K., a nie jego rzeczywistą treścią. Reasumując: skoro zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wydać decyzję w oparciu o treść art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w zakresie uzgodnień z odpowiednimi organami, mając na względzie powyższe uwagi oraz treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dn. 4.07.2013r. ( IV SA/Wa 425/13). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"., art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270) orzeczono jak w sentencji.