II SA/Bk 113/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R.T. i B. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 grudnia 2025 r. nr WG-VI.7534.199.2025.AM w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.

Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r., nr WG-VI.7534.199.2025.AM, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku działającego jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), z dnia 28 października 2025 r., znak: DSK-VII.6833.4.2025, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0316 ha, położoną w Białymstoku, obręb 0023, przejętą z mocy prawa na własność Gminy Białystok na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku nr 542/2024 z dnia 21 listopada 2024 r., znak: DUA-X.6740.2.7.2024, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w Białymstoku oraz budowie ul. [...] w Białymstoku, waz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak: AB-II.7821.24.2024.KG. Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent decyzją nr 542/2024 z dnia 21 listopada 2024 r., znak DUA-X.6740.2.7.2024, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] oraz ul. [...] w Białymstoku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak AB-II.7821.24.2024.KG. Na podstawie wskazanej decyzji ZRID przejęta została między innymi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0316 ha, stanowiąca współwłasność R. T. i B. K. Z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością Gminy Białystok. Decyzją z dnia 28 października 2025 r., znak: DSK-VII.6833.4.2025, Prezydent ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na kwotę 51.461 zł, a następnie – na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311; dalej: "specustawa drogowa") – powiększył je o 5%, tj. o kwotę 2.573,05 zł. Łącznie odszkodowanie ustalono na kwotę 54.034,05 zł, przyznając je współwłaścicielom stosownie do wielkości ich udziałów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. T. i B. K. dalej: "skarżący"). Zarzucili w nim naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności art. 134 ust. 1–3, art. 151, art. 128 ust. 1, art. 112 ust. 2 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: "u.g.n."), a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP. W odwołaniu podnoszono przede wszystkim, że wysokość odszkodowania została zaniżona wskutek oparcia wyceny wyłącznie na formalnych ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem rzeczywistych cech fizycznych i funkcjonalnych nieruchomości. Zdaniem skarżących nieruchomości położone w rejonie ul. [...] posiadają analogiczne właściwości użytkowe, natomiast ustalone dla nich odszkodowania pozostają znacząco wyższe. Skarżący kwestionowali również dobór nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie szacunkowym, wskazując, że nie były one podobne do nieruchomości wycenianej pod względem cech fizycznych i funkcjonalnych. Zarzucali ponadto, że przejęcie części nieruchomości nastąpiło pod parking związany z inwestycją rekreacyjno-komercyjną, a nie wyłącznie pod drogę publiczną, co – ich zdaniem – oznaczało przekroczenie granic celu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r., nr WG-VI.7534.199.2025.AM, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia 28 października 2025 r., znak: DSK-VII.6833.4.2025. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wojewoda wskazał, że kwestie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regulują przepisy specustawy drogowej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji ZRID oraz według wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Dalej organ odwoławczy szeroko omówił przepisy art. 134, art. 151 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej: "rozporządzenie"). Wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, określana przy uwzględnieniu między innymi jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby sprawy został wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. G. i spełnia wymogi formalne oraz merytoryczne przewidziane przepisami prawa. Rzeczoznawca ustalił, że w dacie wydania decyzji ZRID działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w Białymstoku, zgodnie z którym znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 5ZP, Ws, Zz, przeznaczonym pod zieleń urządzoną, wody śródlądowe, w tym potencjalne tereny zalewowe. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W operacie wyjaśniono, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują wytyczne zawarte w § 49 rozporządzenia. Uwarunkowania zawarte w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wskazują, że przy określaniu wartości rynkowej powinna być uwzględniona tzw. "zasada korzyści" - przyjęcia wartości wg aktualnego, bądź alternatywnego sposobu użytkowania. W danym przypadku, aktualny sposób użytkowania nieruchomości przejętej pod drogę, nie jest zgodny z celem wywłaszczenia (obszar wydzielonej geodezyjnie nieruchomości posiadał przeznaczenie inne niż drogowe), tak więc zgodnie z ww. przepisem należy określić czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. W przedmiotowym przypadku, przeprowadzone zostało badanie rynku - zarówno lokalnego jak i regionalnego, pod względem dostępności danych o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. W wyniku powyższego, stwierdzono, iż brak jest danych o transakcjach rynkowych tego typu nieruchomości (podobnych), które mogłyby posłużyć do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wg jej alternatywnego sposobu użytkowania (drogowego). W badanym okresie nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji nieruchomości "drogowych", które mogłyby posłużyć do określenia wartości gruntów przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym wartość przedmiotowej nieruchomości określono wg. aktualnego sposobu użytkowania (tereny zieleni urządzonej). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że do porównania przyjęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod tereny zielone. Wartość 1 m² gruntu ustalono na kwotę 162,85 zł, co dało łączną wartość nieruchomości na poziomie 51.461 zł. Organ odwoławczy uznał operat za logiczny, spójny i odpowiadający wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Wskazał, że rzeczoznawca w sposób wyczerpujący uzasadnił dobór nieruchomości porównawczych, cech rynkowych oraz zastosowanych współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaniżenia wartości nieruchomości, Wojewoda podkreślił, że przy obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujące znaczenie dla określenia wartości nieruchomości ma jej przeznaczenie planistyczne, a nie faktyczny sposób użytkowania. Organ wskazał, że przepisy art. 154 u.g.n. jednoznacznie nakazują uwzględnianie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, natomiast faktyczny sposób użytkowania może być brany pod uwagę jedynie w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Wojewody okoliczność, iż nieruchomości sąsiednie posiadają podobne cechy fizyczne lub funkcjonalne, nie mogła przesądzać o konieczności przyjęcia analogicznej wartości rynkowej, skoro nieruchomości te mogły posiadać odmienne przeznaczenie planistyczne. Organ podkreślił również, że rzeczoznawca nie jest uprawniony do pomijania ustaleń obowiązującego planu miejscowego i dokonywania wyceny wyłącznie w oparciu o faktyczne wykorzystanie terenu. Za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące różnic pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego za działkę nr [...] a odszkodowaniami za nieruchomości sąsiednie. Wojewoda wskazał, że każda wycena ma charakter indywidualny i zależy od cech konkretnej nieruchomości, w szczególności jej przeznaczenia planistycznego, położenia oraz danych rynkowych. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że skarżący nie przedłożyli kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, które mogłyby skutecznie podważyć prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przejęcia nieruchomości pod parking związany z inwestycją rekreacyjno-komercyjną, Wojewoda wskazał, że kwestie te dotyczą legalności oraz zakresu decyzji ZRID, a nie postępowania odszkodowawczego. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania pozostaje związany treścią ostatecznej decyzji ZRID i nie jest uprawniony do ponownego badania zasadności przejęcia nieruchomości ani zakresu inwestycji drogowej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli R. T. i i B. K., w której zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez błędne określenie wartości nieruchomości, polegające na przyjęciu zaniżonych stawek wynikających z różnic w planach miejscowych, a nie z rzeczywistych cech i sposobu użytkowania działki nr [...]. Organ oparł się wyłącznie na formalnych zapisach planistycznych, pomijając fakt, że wszystkie nieruchomości w rejonie ul. [...] mają identyczne właściwości fizyczne i funkcjonalne; 2. art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym, co doprowadziło do zaniżenia wartości odszkodowania. Wybrane do porównania nieruchomości nie są podobne pod względem cech fizycznych i funkcjonalnych, co stanowi naruszenie zasad określania wartości rynkowej; 3. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - przez przyznanie odszkodowania, które nie odpowiada wartości utraconego prawa własności i nie stanowi pełnego, słusznego ekwiwalentu, jakiego wymaga prawo; 4. art. 2 Konstytucji RP. poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i ustalenie rażącej dysproporcji w wycenach sąsiednich działek, wywłaszczonych w tym samym celu co działka skarżących; 5. art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przejęcie działki nr [...] w zakresie wykraczającym poza niezbędny do realizacji celu publicznego (drogi publicznej). Przejęcie części gruntu pod parking poprzeczny służący inwestycji rekreacyjno-komercyjnej (pole golfowe) nie spełnia przesłanki niezbędności, co oznacza, że decyzja została wydana z przekroczeniem ustawowych granic celu publicznego; 6. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez nieuzasadnione zakwalifikowanie całego terenu objętego wywłaszczeniem jako niezbędnego dla realizacji celu publicznego (drogi), podczas gdy część przejętej nieruchomości pełni funkcję towarzyszącą (parkingową), niebędącą elementem drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych; 7. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - przez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w sferze prawa majątkowego, polegające na nieuzasadnionym różnicowaniu wartości odszkodowań za nieruchomości o identycznych cechach fizycznych i użytkowych, wyłącznie ze względu na różne oznaczenia planistyczne; 8. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - przez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, polegającą na przejęciu nieruchomości w zakresie przekraczającym rzeczywistą potrzebę realizacji celu publicznego. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności rzeczywistego sposobu wykorzystania przejętego gruntu, warunków terenowych i funkcjonalnych oraz porównania z nieruchomościami sąsiednimi; 2. art. 8 k.p.a. - przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażającej się w dowolnym i nierównym traktowaniu właścicieli nieruchomości objętych tą samą inwestycją drogową; 3. art. 11 k.p.a. - poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, które nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia przyczyn różnic w wycenach i nie wskazuje, dlaczego przyjęto określone wartości nieruchomości porównawczych, mimo oczywistych różnic w warunkach terenowych; 4. art. 80 k.p.a. - przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu wniosków z operatu szacunkowego, mimo że nie odzwierciedla on faktycznych cech nieruchomości; 5. art. 107 § 3 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę merytoryczną, z pominięciem analizy różnic w przeznaczeniu, stanie faktycznym oraz funkcji przejętej nieruchomości; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że ustalona wysokość odszkodowania znacząco odbiega od wartości ustalonych dla nieruchomości sąsiednich położonych w bezpośrednim otoczeniu tej samej inwestycji, mimo że nieruchomości te mają – zdaniem skarżących – analogiczne cechy fizyczne i użytkowe. Skarżący podkreślili, że rzeczoznawca oparł wycenę przede wszystkim na formalnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając rzeczywiste właściwości nieruchomości oraz faktyczny sposób zagospodarowania terenu po realizacji inwestycji. Wskazali również, że plan miejscowy obejmujący ten obszar został uznany przez Radę Miasta Białystok za nieaktualny i przeznaczony do zmiany. W ocenie skarżących organy obu instancji przyjęły wewnętrznie sprzeczne stanowisko, skoro z jednej strony ustalenia planu miejscowego nie stanowiły przeszkody dla realizacji inwestycji drogowej, natomiast z drugiej zostały potraktowane jako decydujące przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Skarżący podnieśli również, że część nieruchomości została przejęta pod parking związany z inwestycją rekreacyjno-komercyjną, a nie bezpośrednio pod drogę publiczną, co – ich zdaniem – oznaczało przekroczenie granic celu publicznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje ocenę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc zbadanie, czy organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego oraz czy w toku postępowania nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 28 października 2025 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0316 ha, przejętą z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś podniesione w skardze zarzuty nie mogły prowadzić do jej uchylenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestie związane z ustalaniem wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast stosownie do art. 12 ust. 4a i ust. 5 tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję ZRID, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji ZRID przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia ustalenia odszkodowania. Bezsporne w sprawie pozostawało, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została przejęta z mocy prawa na rzecz Gminy Białystok na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Spór sprowadzał się natomiast do oceny prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1–3 oraz art. 151 u.g.n. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Natomiast stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określona przy uwzględnieniu cen nieruchomości podobnych. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając między innymi cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Przepis ten jednoznacznie przesądza, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie planistyczne nieruchomości stanowi jeden z podstawowych elementów determinujących jej wartość rynkową. Wbrew stanowisku skarżących organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dla określenia wartości nieruchomości istotne znaczenie miało jej przeznaczenie wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało bowiem, że w dacie wydania decyzji ZRID działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w Białymstoku i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 5ZP, Ws, Zz, przeznaczonym pod zieleń urządzoną, wody śródlądowe, w tym potencjalne tereny zalewowe. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w obrocie prawnym, jego ustalenia mają charakter wiążący zarówno dla organów administracji, jak i dla rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. Okoliczność, że plan został uznany przez radę gminy za wymagający zmiany lub że podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu, nie pozbawia obowiązującego planu mocy prawnej i nie daje podstaw do pomijania jego ustaleń przy określaniu wartości nieruchomości. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżących, jakoby rzeczoznawca powinien był abstrahować od ustaleń planistycznych i oprzeć wycenę wyłącznie na fizycznych cechach nieruchomości oraz jej faktycznym wykorzystaniu po realizacji inwestycji drogowej. Konstrukcja art. 154 u.g.n. nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości może mieć znaczenie dopiero wówczas, gdy brak jest planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. Sąd podziela stanowisko organów, że przeznaczenie planistyczne nieruchomości stanowiło cechę relewantną dla określenia jej wartości rynkowej, zaś odmienne przeznaczenie nieruchomości sąsiednich (znajdujących się na obszarze objętym innym planem miejscowym) mogło uzasadniać różnice w wysokości ustalonych odszkodowań. Sam fakt, iż nieruchomości położone w rejonie ul. [...] posiadają – według skarżących – podobne cechy fizyczne i funkcjonalne, nie oznacza jeszcze, że powinny być wyceniane w identyczny sposób. Wartość nieruchomości jest bowiem pochodną szeregu czynników, wśród których przeznaczenie wynikające z planu miejscowego odgrywa rolę podstawową. Za niezasadny należało również uznać zarzut wadliwego doboru nieruchomości porównawczych. Zarzut skarżących z punktu I.2. skargi dotyczy nie tego, że przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości do obliczeń są niepodobne do nieruchomości wycenianej ze względu na ich kształt czy też przeznaczenie (tereny zielone), tylko tego, że w ich ocenie rzeczoznawca winien przyjąć do porównania nieruchomości o przeznaczeniu takim, jakie mają nieruchomości znajdujące się w pobliżu nieruchomości wycenianej (objęte innymi planami), o przeznaczeniu (w domyśle) budowlanym. Sąd nie podziela tego zarzutu. Wiążącym w niniejszej sprawie było bowiem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym i tylko nieruchomości o podobnym przeznaczeniu mogły być brane przez rzeczoznawcę majątkowego pod uwagę. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie zawiera szczegółową analizę rynku nieruchomości, opis przyjętych nieruchomości podobnych, cech rynkowych oraz zastosowanych współczynników korygujących. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie musi być nieruchomością identyczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że dobór nieruchomości porównawczych należy do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, zaś organy administracji oraz sąd administracyjny nie są uprawnione do zastępowania rzeczoznawcy własną oceną ekonomiczną, o ile operat nie zawiera oczywistych błędów lub sprzeczności (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2022 r., I OSK 2028/19; z dnia 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Skarżący nie przedstawili kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., która mogłaby skutecznie podważyć prawidłowość sporządzonego operatu. Zarzuty skargi stanowiły natomiast w istocie polemikę z przyjętą metodologią wyceny oraz oceną rzeczoznawcy, niepopartą jednak specjalistycznym materiałem dowodowym. W sprawie zauważenia wymaga, że rzeczoznawca wyjaśnił, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak było wystarczającej liczby transakcji nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej działki, co uzasadniało przyjęcie do porównania tylko nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zielone bez porównania z nieruchomościami drogowymi (chodzi o zasadę korzyści). Zauważenia bowiem wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1001/22, jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Tymczasem, w ocenie Sądu w sprawie niniejszej, organy opierając się na operacie rzeczoznawcy majątkowego, zasadnie przyjęły, że brak jest możliwości ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej jako drogowej z uwagi na brak nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę zarówno lokalnego, jak i regionalnego rynku nieruchomości drogowych i jednoznacznie ustalił, że brak jest wystarczających danych rynkowych pozwalających na określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. jako nieruchomości drogowej. W operacie wskazano, że w badanym okresie na rynku lokalnym praktycznie nie występowały transakcje nieruchomościami drogowymi porównywalnymi do nieruchomości wycenianej, natomiast transakcje odnotowane na rynku regionalnym nie spełniały kryterium podobieństwa z uwagi na odmienne uwarunkowania przestrzenne i stopień urbanizacji. W tej sytuacji rzeczoznawca zasadnie odstąpił od określania wartości nieruchomości według przeznaczenia drogowego i przyjął wartość wynikającą z obowiązującego przeznaczenia planistycznego nieruchomości (zresztą aktualny sposób użytkowania nieruchomości jest taki sam – tereny zielone). W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonych praw. Konstytucyjna zasada słusznego odszkodowania nie oznacza jednak obowiązku przyznania świadczenia odpowiadającego wszelkim potencjalnym korzyściom utraconym przez właściciela nieruchomości, lecz wymaga zapewnienia ekwiwalentu ustalonego według reguł określonych w ustawie. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, pojęcie "słusznego odszkodowania" ma charakter elastyczny i nie zawsze musi oznaczać pełną ekwiwalentność ekonomiczną (por. wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02). W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Sam fakt, iż skarżący subiektywnie oceniają wysokość odszkodowania jako zbyt niską, nie może prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące rzekomego naruszenia zasady równości wobec prawa. Różnice w wysokości odszkodowań ustalonych dla nieruchomości sąsiednich nie świadczą same przez się o nierównym traktowaniu właścicieli. Każda nieruchomość podlega indywidualnej wycenie z uwzględnieniem jej cech rynkowych, przeznaczenia planistycznego, położenia oraz danych transakcyjnych dostępnych na rynku. Skarżący nie wykazali, aby organy zastosowały wobec nich odmienne kryteria prawne niż wobec innych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją. Nie mogły odnieść skutku także zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 112 ust. 2 i art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu organy zasadnie wskazały, że zarzuty te dotyczą w istocie legalności oraz zakresu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem postępowanie odszkodowawcze ma charakter wtórny wobec decyzji ZRID i nie służy ponownemu badaniu zasadności przejęcia nieruchomości ani zakresu inwestycji drogowej. Organ ustalający odszkodowanie pozostaje związany treścią ostatecznej decyzji ZRID i nie jest uprawniony do kwestionowania przesądzonego nią celu publicznego ani zakresu przejęcia nieruchomości. W konsekwencji podnoszone przez skarżących twierdzenia dotyczące wykorzystania części nieruchomości pod parking związany z inwestycją rekreacyjno-komercyjną pozostawały irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestie te mogły być podnoszone wyłącznie w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji ZRID. Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, umożliwiły stronom czynny udział w postępowaniu oraz odniosły się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez skarżących. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił przyczyny, dla których uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Uzasadnienie to umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej i nie nosi cech dowolności. Nie można również podzielić stanowiska skarżących, jakoby organy dokonały dowolnej oceny dowodów. Organy przeprowadziły ocenę operatu szacunkowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. i wskazały motywy, dla których uznały ten dowód za wiarygodny i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do kwestionowania operatu jedynie z tej przyczyny, że jego wnioski pozostawały niezgodne z oczekiwaniami skarżących. W kontekście powyższego jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, był uprawniony do utrzymania jej w mocy. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.