I OSK 967/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1901/22 w sprawie ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lipca 2022 r., nr DO.1.7614.11.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Chrzanów na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1901/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 28 lipca 2022 r., nr DO.1.7614.11.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 13 grudnia 2021 r., nr WS-IV.7533.1.1406.2016.JZ, a w punkcie drugim orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Małopolski decyzją z 13 grudnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ulicę [...] w C. Decyzją z 28 lipca 2022 r. Minister utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jak prawidłowo ustalono, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych, wobec czego nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w C. stanowiła drogę publiczną lokalną miejską nr [...], na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda uznał, że z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Dowodu na zajęcie nie może stanowić oświadczenie Burmistrza Miasta Chrzanowa z 1 czerwca 2020 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Mimo kierowanych do Burmistrza Miasta Chrzanowa pism o możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień (dowodów) potwierdzających, iż przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., takie dokumenty nie zostały przedłożone do sprawy. Niewątpliwie dowodem na potwierdzenie zajętości działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa) byłaby mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro Burmistrz Miasta Chrzanowa, jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał odpowiednią dokumentacją geodezyjną, że jakakolwiek część przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, to nie można stwierdzić, że przesłanka zajętości została spełniona. Tym bardziej, że we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określono nawet przedmiotu postępowania, wskazując jedynie, że dotyczy nabycia części przedmiotowej działki, nie wskazując przy tym powierzchni zajętej pod drogę. Uwzględniając skargę Gminy Chrzanów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem organy błędnie oceniły materiał dowodowy, naruszając art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 73 ust. 1 ustawy. Powołując się na stanowisko przyjęte w sprawie o sygn. I SA/Wa 707/22, Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta w części pod urządzoną jezdnię. Jak wynika z przedstawionych przez Gminę załączników mapowych, w tym z danych widocznych na ogólnodostępnym (prowadzonym przez administrację rządową) geoportalu – pas drogi publicznej usytuowany jest na części nieruchomości prywatnej, a przy tym z akt nie wynika, aby dotychczasowy właściciel nieruchomości kwestionował przebieg i zakres pasa drogowego w końcu 1998 r. bądź by wojewoda czy minister prowadzili w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. W sprawie nie jest kwestionowany ani publiczny charakter drogi ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie. W ocenie Sądu I instancji gmina wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że publiczna droga gminna istniejąca w 1998 r. jest usytuowana na gruncie nie stanowiącym własności gminy. Wyjaśniając motywy regulacji ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Sąd uznał, że jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy, prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, chociaż dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać we wniosku powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości," nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Strony dysponują inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Wnioskodawca (w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności, gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału, mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest prowadzący postępowanie wojewoda. Organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym. Nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej. Z akt nie wynika aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Przeciwnie, wszystkie dowody w sprawie zostały złożone przez gminę, a organ uznał te dowody za niewystarczające, negując przy tym poglądowe dane katastralne widoczne na stronie https://www.geoportal.gov.pl. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wojewody. W skardze kasacyjnej Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i alternatywnie o oddalenie skargi lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że organ wojewódzki bezpodstawnie wzywał Gminę Chrzanów do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez wadliwe uznanie, że Gmina przedstawiła wystarczające dowody na spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę z art. 73 ust. 1; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe przyjęcie, że dane z geoportalu przesądzają, iż przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną; 11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 12. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia protokołowanej wizji w terenie z udziałem stron oraz geodety uprawnionego celem zbadania, czy stan na gruncie odpowiada danym i zdjęciom na powszechnie dostępnym geoportalu; 13. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. Il. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze wskazań Sądu I instancji wynika, że to wojewoda winien posiadać wiedzę o nieuregulowanych nieruchomościach zajętych pod drogi publiczne według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie zarządcy dróg. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Postępowania prowadzone w trybie art. 73 ustawy nie są postępowaniami wszczynanymi tylko i wyłącznie z urzędu, lecz mogą być wszczynane na wniosek. Ponadto, decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ma charakter deklaratoryjny i potwierdza zaistnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie, jednak to przede wszystkim na stronie wnioskującej o wydanie decyzji w tym trybie ciąży obowiązek udowodnienia, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku, strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Wojewoda nie jest uprawniony do tego, aby w ramach prowadzonych postępowań pozyskiwać, czy wręcz poszukiwać dowodów mających wykazanie spełnienia przez dany podmiot przesłanek, od których zależy stwierdzenie przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na ten podmiot. Takie informacje znajdują się bowiem w posiadaniu wnioskodawców (zarządców dróg). Ponadto, mapa podziałowa nie stanowi załącznika do decyzji wydawanych w trybie art. 73 ustawy. Decyzja orzekająca w trybie art. 73 ustawy, na podstawie której stwierdzono zajęcie nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej nie jest decyzją podziałową w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), pomimo że wywołuje tożsame skutki. Dokumentacja geodezyjna w tym przypadku jest dowodem mającym charakter dokumentu urzędowego, co stoi w sprzeczności z tezą z wyroku, iż jest to obligatoryjny element decyzji wojewody. W ocenie Ministra, postępowanie dowodowe zostało o przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została właściwie udokumentowana. Błędnie także Sąd I instancji przyjął, jakoby przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładał na organ wojewódzki koszty związane ze sporządzeniem kosztownej dokumentacji geodezyjnej, tym bardziej, że mogłoby to narazić organ wojewódzki na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Chrzanów wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów zostały rozpoznane wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania, z tego względu w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te są skuteczne. Jak stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wymagają zatem zaistnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz nieprzysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa bądź jednostce samorządowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2026 r., w sprawie I OSK 448/23, a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym, milczenie ustawodawcy co do sposobu wszczęcia postępowania w zestawieniu ze skutkiem prawnym powstającym z mocy samego prawa w omawianym przepisie nie oznacza, że postępowanie unormowane w tym przepisie inicjowane jest z urzędu. (...) milczenie ustawodawcy co do sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego nie uprawnia do domniemania, że postępowanie w takiej sytuacji nie jest wnioskowe a jest wszczynane tylko z urzędu, jako ustawowy obowiązek organu wydania stosownego rozstrzygnięcia. Należy również podkreślić, że w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie określono wprost uprawnienia wojewody do wydawania decyzji administracyjnej a jedynie wskazano – i z tego tylko wynika uprawnienie wojewody do wydawania decyzji – że ostateczna decyzja wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (por. art. 73 ust. 3 powołanej ustawy). W zaistniałym sporze kwestią sporną pozostawało uznanie, czy wobec nieruchomości objętej wnioskiem Burmistrza można było stwierdzić ziszczenie się przesłanki zajęcia części tej nieruchomości pod drogę publiczną. Skoro postępowanie było wszczęte na wniosek, to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek określenia przedmiotu postępowania oraz wskazania i wykazania stosownymi dowodami faktów istotnych w kontekście spełniania przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem należy określić przedmiot swojego żądania, o czym stanowi art. 63 § 2 k.p.a.; w tej zatem sprawie, wykazując granice swojego władania i zajęcia cudzego gruntu pod drogę publiczną, w ramach wskazania podstaw zaistnienia okoliczności potwierdzających zmianę stanu prawnego nieruchomości. Konieczność poparcia zgłaszanych uprawnień określonymi dowodami nie wyłącza zasady oficjalności. Organ administracji swoich kompetencji w postępowaniu wnioskowym nie traci a wszelkie dowody zgromadzone w sprawie ma obowiązek analizować i weryfikować, a w razie konieczności uzupełniać, zachowując obiektywizm w ich ocenie. To nie oznacza z kolei, że może zastępować wnioskodawcę w precyzowaniu żądania. Treść wniosku Burmistrza wskazuje, że wystąpiono "z prośbą o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...], o pow. 0,1093 ha, która została częściowo zajęta pod gminną drogę – ul. [...] w C.". Wniosek nie precyzuje zatem jaka część działki była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Gminy w dacie istotnej dla potwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości. Ciężar dowodowy nie może zaś w tym zakresie spoczywać na organie. O ile ustalenia w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 może prowadzić tylko organ administracji, to podmiot występujący o wydanie decyzji deklaratoryjnej musi określić precyzyjnie zakres swojego żądania. Ponieważ podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody, a jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości objętej skutkami określonymi w art. 73 ust. 1 ustawy, to nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale nieruchomości, lecz określa się te granice w tym samym akcie administracyjnym, to organ mający wydać decyzję o charakterze deklaratoryjnym nie może prowadzić postępowania w tym zakresie bez wskazania przez podmiot granic swojego prawa. Przepisy ustawy z 13 października 1998 r. nie wskazują na katalog środków dowodowych, jakimi należałoby się posłużyć przy zgłaszaniu wniosku. Nie ma jednak bezwzględnej konieczności sporządzania przez geodetę mapy z projektem podziału. Ustalenia granic zajęcia działki gruntu pod drogę publiczną (linii rozgraniczających) można dokonać także na podstawie np. wypisu z ewidencji gruntów, czy dokumentacji, która stanowiła podstawę zaliczenia danej drogi do odpowiedniej kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Dokumentacją dotyczącą przebiegu drogi powinien zaś dysponować jej zarządca, czyli Gmina, w której imieniu działający Burmistrz, w skardze sądowoadministracyjnej przyznaje, że posiada szeroki zakres wiedzy o posiadanym przez Gminę terenie i drogach, którymi zarządza. Powołując się na wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., I OSK 448/23 stwierdzić należy, że z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. w żaden sposób nie wynika, aby obligatoryjnym elementem deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, była mapa sporządzona przez geodetę, stanowiąca załącznik do decyzji określający przedmiot rozstrzygnięcia. Określenia granic nieruchomości gruntowej można bowiem dokonać nie tylko w formie graficznej - na mapie, lecz także np. przez podanie współrzędnych punktów załamania granicy terenu wyodrębnionego w działkę ewidencyjną. Normatywnie uregulowanym sposobem opisu granicy działki gruntu dla potrzeb ewidencyjnych jest bowiem numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych (por. § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 219)). Mapa stanowi jedynie graficzne odzwierciedlenie wskazanego wyżej opisu granicy. Z tego względu kwestia poniesienia kosztów sporządzenia mapy z projektem podziału pozostaje kwestią wtórną. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie potwierdza, aby w sprawie została wykazana przesłanka zajęcia nieokreślonej bliżej części nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r., nie potwierdzają tego przedstawione w toku postępowania przez Gminę dowody. Ani we wniosku ani w toku postępowania nie sprecyzowano jaka część nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Gminy w dacie 31 grudnia 1998 r. Brak wskazania przez wnioskodawcę granic swojego żądania wobec części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wykluczał wydanie decyzji opartej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wobec tego organy zasadnie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części ww. działki przez Gminę, nie było podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki określone w art. art. 73 ust. 1 ustawy. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.