II SA/Bd 967/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2025 r. nr SKO.4111.365.2025 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...].09.2025 r. nr [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 29, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), art. 43, art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1340) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), uchylił w części od dnia [...].09.2025 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2023 r. nr [...] dotyczącej przyznania L. K. (dalej Skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pozostałe elementy pozostawiając bez zmian. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ wskazał, że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ strona przedłożyła do akt sprawy dokumenty, z których wynika, że posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które stało się ostateczne w dniu [...].07.2025 r., a orzeczenie wydano do [...].06.2028 r., przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...].05.2025 r. Organ I instancji wyjaśnił, że strona nie posiada uprawnień do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na starych zasadach od [...].07.2025 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, opisując zakres czynności wykonywanych w ramach opieki sprawowanej nad matką. Wyjaśniła, że w 2025 r. przeprowadzono u niej diagnostykę, a następnie operację w związku z nowotworem żołądka. Skarżąca wskazała, że w trakcie pobytu w szpitalu zastępowała ją córka w opiece nad matką, a w związku z tym, że rekonwalescencja przebiegła dobrze, wróciła do opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. K. z siedzibą w W. z [...].06.2025 r., wynika, że Skarżąca została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...].06.2028 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...].05.2025 r., natomiast wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono w dniu [...].05.2025 r. Orzeczenie to stało się ostateczne [...].07.2025 r. Kolegium zauważyło, że po myśli art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia [...] grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zatem z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującego w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), skoro strona uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym spełniła się przesłanka wyłączająca stronie uprawnienie do przysługiwania świadczenia. Kolegium zauważyło, że z orzeczenia zaliczającego stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności wprost wynika, że sama wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia) oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (pkt 6 orzeczenia). Zgodnie z art. 163 kpa, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne, a takim przepisem szczególnym jest art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wobec wystąpienia zmiany w zakresie zmiany sytuacji rodzinnej (stan zdrowia opiekuna osoby niepełnosprawnej) mającej wpływ na prawo do przyznanych świadczeń, organ uznał konieczność wydania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że zarówno matka strony jak i strona mogą ubiegać się o świadczenie wspierające. W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego. W treści skargi Skarżąca ponownie wskazała na okoliczności i ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując w szczególności na zakres czynności wykonywanych w ramach opieki nad matką oraz opisując poszczególne etapy zdiagnozowanej u niej choroby. Skarżąca oświadczyła, że świadczenie pielęgnacyjne było dotychczas jej jedynym źródłem dochodu i nie była zupełnie świadoma, że w przypadku uznania za osobę niepełnosprawną, zostanie jej ono odebrane. Skarżąca wskazała, że oczekuje na rozpatrzenie wniosku o przyznanie renty oraz świadczenia wspierającego na mamę, jednak w razie uchylenia decyzji, która jest przedmiotem niniejszej skargi, jest w stanie zrzec się otrzymanych środków na rzecz przywrócenia świadczenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że w nowym brzmieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie występuje przesłanka wskazująca wprost na niemożność otrzymania świadczenia z uwagi na niepełnosprawność opiekuna, dlatego opiekunowie otrzymujący świadczenia na "nowych zasadach" są w sytuacji lepszej aniżeli osoby, które otrzymały świadczenie na "starych zasadach", a wykonują przecież tę samą pracę przy osobie niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wskazany przepis stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r., utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony, tworzy nowy stan prawny. Brak jest więc podstaw, aby w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna. Tymczasem w u.ś.r. takiej podstawy nie ma, a w szczególności nie jest nią przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. czy art. 163 k.p.a. (tak np. w wyrokach z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 270/24 i powołanych w nim orzeczeniach NSA w sprawach I OSK 196/16, I OSK 1280/12 czy I OSK 1099/12, a także vide wyroki z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2157/23 czy z 17 lutego 2022 r., I OSK 896/12 oraz wyrok z 21 sierpnia 2025 r., II SA/Łd 266/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do wydania decyzji konstytutywnej (na przyszłość), nie może stanowić podstawy do ponownego orzekania o okresie świadczenia, który już upłynął. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. Dla zupełności rozważań wskazać trzeba, że decyzja konstytutywna kreująca określone prawa i obowiązki jest wydawana w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Może się więc zdarzyć, że podstawa faktyczna zmiany czy uchylenia decyzji powstała wcześniej niż decyzja zmieniająca. Z uwagi jednak na zasadę lex retro non agit (którą należy analogicznie zastosować również do decyzji kreujących, konstytutywnych, nie tylko do aktów prawnych) – skutek wsteczny można rozważać wyłącznie na korzyść strony (vide: wyrok z 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1728/21). W poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniała obiektywna okoliczność uzyskania przez Skarżącą orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...].06.2025 r., z którego wynika, że została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...].06.2028 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...].05.2025 r., natomiast wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono w dniu [...].05.2025 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stało się ostateczne [...].07.2025 r. Tym samym spełniła się przesłanka wyłączająca stronie uprawnienie do przysługiwania świadczenia, jednak w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z mocą wsteczną, za okres miniony, przypadający przed wydaniem decyzji konstytutywnej. We wskazanym trybie organ mógł jedynie uchylić decyzję o świadczeniu pielęgnacyjnym na przyszłość, z mocą od daty wydania decyzji uchylającej, bądź – w przypadku niewskazania daty, od której uchylono decyzję – przy ocenie skutków tej decyzji należałoby kierować się zasadami wynikającymi z art. 110 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji uznać, że decyzja taka wiąże od chwili jej doręczenia (tak np. wyrok NSA w sprawie I OSK 896/21). Odnośnie zarzutów skargi należy wskazać, że z orzeczenia zaliczającego Skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności wprost wynika, że sama wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia), korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (pkt 6 orzeczenia). Redakcja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązujących w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. jest również jednoznaczna w swej treści, stanowiąc, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: - matce albo ojcu. - opiekunowi faktycznemu dziecka, - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jeżeli więc Skarżąca uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca stronie uprawnienie do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu cytowanego powyżej. Organy orzekające w sprawie są związane treścią tego przepisu, w związku z czym nie ma tutaj możliwości zastosowania uznania administracyjnego, czyli przewidzianej w normie prawnej możliwości wyboru przez organ administracji publicznej określonego rozstrzygnięcia przy ustalonym stanie faktycznym, które pozwalałoby na elastyczne działanie. W odpowiedzi na zarzuty skargi odnoszące się do argumentacji wskazującej, że Skarżąca została pozbawiona jakichkolwiek środków do życia, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne było dotychczas jej jedynym źródłem dochodu i nie była zupełnie świadoma, że w przypadku uznania za osobę niepełnosprawną, zostanie jej odebrane to świadczenie, wyjaśnić należy, że uzyskanie przez Skarżącą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jakkolwiek wyłącza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, to jednocześnie umożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia wspierającego i to zarówno przez Skarżącą jak i jej matkę. Z uwagi jednak na okoliczność, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim orzeczono o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym, tj. od 1 września 2025 r., a stwierdzone uchybienie wpłynęło w istotnym stopniu na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na względzie zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zgodne z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz.143 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.