II SA/Bd 91/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi S. T. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku 1. uchyla zaskarżoną czynność, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. T. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie Wójta Gminy w sprawie o numerze [...] w przedmiocie numeru porządkowego budynku. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Skarżący pismem z [...] listopada 2022 r. wniósł do Wójta Gminy o ustalenie numeru porządkowego dla budynku w [...] na działce ewidencyjnej nr [...], wskazując że wniosek "dotyczy drugiego wejścia od budynków gospodarczych". W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt w piśmie z [...] listopada 2022 r., działając na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) ustalił dla budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości M. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] numer porządkowy [...]. W dniu [...] listopada 2022 r. Skarżący złożył Wójtowi pismo zatytułowane "Oświadczenie" w którym "zrezygnował" z wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2022r. w sprawie ustalenia numeru porządkowego. Wójt w piśmie z [...] grudnia 2022 r. nr [...], odpowiadając Skarżącemu na wniosek "w sprawie anulowania nadania numeru porządkowego" stwierdził, że w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów ustanawiającego przesłanki aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany brak jest podstaw do pozytywnego uwzględniania wniosku Skarżącego. Wójt wskazał, że przede wszystkim nie zmienił się stan faktyczny sprawy względem danych w oparciu o które na podstawie wniosku z [...] listopada 2022 r. nadano właściwy numer porządkowy budynku. Wobec tego wniosek został rozpatrzony negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2023 r. S. T., wskazując numer sprawy zawierającej rozstrzygnięcie Wójta tj. [...], wniósł o anulowanie nadanego numeru porządkowego. Skarżący podniósł, że w budynku na działce o nr ewide[...] mieszka wraz z żoną oraz z córką, jej mężem i dziećmi. Wniosek o nadanie numeru porządkowego złożył [...] listopada 2022 r. przy składaniu wniosku o dodatek węglowy, zgodnie z sugestią urzędnika Gminy, ale nie mając świadomości co to znaczy "numer porządkowy". Dopiero kiedy urzędnik kazał mu zgłosić zmianę adresu do innych instytucji, uświadomił sobie, jakie dokumenty podpisał i złożył odwołanie. Skarżący stwierdził, że nie ma podstawy prawnej nadania numeru porządkowego do złożenia wniosku o dodatek węglowy, dlatego jego wniosek o nadanie numeru porządkowego powinien być rozpatrzony negatywnie. Przy wniosku nie żądano od niego – jak to czyni się zazwyczaj – dołączenia odpisu księgi wieczystej. Skarżący zauważył ponadto, że aby nadać numer porządkowy dom musi mieć dwa niezależne wejścia, dwie łazienki itd. Tymczasem jego dom ma tylko jedno wejście, jedną wspólną łazienkę, jeden wspólny ogród. Nikt z Gminy tego nie sprawdził. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt podniósł, że wniosek Skarżącego z [...] listopada 2022 r. o ustalenie numeru porządkowego budynkowi zlokalizowanemu na działce nr [...] w obrębie M. spełniał wszystkie ustawowe wymagania formalne. Zgodnie zaś z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1368, zwanego dalej "rozporządzeniem") w przypadku obiektu położonego przy jednej ulicy posiadającego więcej niż jedno wejście główne, obiektowi temu może być nadanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do obiektu. Zasadą jest, iż dla jednego budynku mieszkalnego położonego na tej samej nieruchomości nadaje się jeden numer porządkowy, jednakże § 6 ust. 5 rozporządzenia jest wyjątkiem od zasady i pozwala na nadanie wielu numerów porządkowych dla jednego budynku położonego na jednej działce ewidencyjnej, mającego kilka wejść. Skarżący w złożonym wniosku wskazał, że nowy numer porządkowy miałby dotyczyć drugiego wejścia znajdującego się od strony budynków gospodarczych. Organ ustalił, że zachodzą przesłanki do nadania numeru porządkowego i pismem z [...] listopada 2022 r. o znaku [...] zawiadomił Skarżącego o ustanowieniu numeru porządkowego "15A" [...]. W dniu [...] listopada 2022 r. Skarżący wniósł wniosek o anulowanie nadania numeru porządkowego. Organ podkreślił, że Skarżący w tym wniosku nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które miałyby uzasadniać uchylenie nadania numeru porządkowego. Z zebranych przez Organ dowodów w sprawie wynika, iż w budynku nadal znajdują się dwa niezależne wejścia główne, położone przy jednej ulicy, nie dokonano żadnych zmian w nieruchomości tj. rozbiórek czy remontów, które uzasadniłyby anulowanie nadania numeru porządkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego Wójt pismem z [...] grudnia 2022 r. o znaku [...] utrzymał w mocy zawiadomienie z dnia [...] listopada 2022 r. o znaku [...] o nadanym numerze porządkowym. Organ stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w ww. piśmie z [...] grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać jakie rozstrzygnięcie tj. o jakim charakterze, zostało zaskarżone. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta z [...] grudnia 2022 r. (to ono nosi wskazany w skardze numer [...] – a nie rozstrzygnięcie z [...] listopada 2022 r. odnośnie którego wypowiada się także organ w odpowiedzi na skargę) nie jest decyzją ani postanowieniem. Nie oznacza to jednak, że nie może być one zaskarżone do sądu administracyjnego Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że czynności polegające na nadaniu, odmowie nadania, zmianie i odmowie zmiany numerów porządkowych budynków mają charakter czynności materialno-technicznych i jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 477/22, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w skrócie "p.g.k.") Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a p.g.k.). Stosownie do treści art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. Z art. 47a p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (zwanego dalej "rozporządzeniem") wynika, że nadanie, czy też zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów. Wprawdzie działania właściwego organu w zakresie dotyczącym ustalania numeru porządkowego (w tym – jak w przedmiotowym przypadku – wykreślenia z ewidencji wcześniej nadanego numeru) nie przybierają formy decyzji administracyjnej, jednak skoro są one czynnością z zakresu administracji publicznej poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność dotycząca ustalenia numeru porządkowego podlega kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 1007/21, publ. CBOSA). Oceniając prawidłowość tego rodzaju czynności jak czynność zaskarżona, sąd administracyjny musi zatem posiadać wiedzę związaną z powodami jej dokonania. Ze względu na to, że zaskarżona czynność nie kończy żadnego postępowania administracyjnego nie można wprawdzie wymagać, aby uzasadnienie podjęcia ww. czynności spełniało takie wymagania, jakie przepisy procedury administracyjnej przewidują dla wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r. sygn. I OSK 1062/22, publ. CBOSA), tym nie mniej nie oznacza to, że organ może podjąć przedmiotową czynność ani nie wskazując w samej treści czynności materialnoprawnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, ani nie wskazując w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy takiej podstawy oraz dowodów wskazujących na zaistnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu kontrolującego przedmiotową czynność organu nie mogą być zatem wyłącznie twierdzenia tegoż organu zawarte w odpowiedzi na skargę, niepoparte treścią przedstawionych Sądowi przez organ akt sprawy. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że w zaskarżona czynność Wójta z [...] grudnia 2022 r., sprowadza się do odmowy uchylenia nadanego numeru - [...] 15A, nadanego uprzednią czynnością z [...] listopada 2022 r. W treści tej czynności organ ogranicza się jedynie do wskazania jako podstawy prawnej § 9 rozporządzenia z [...] lipca 2021 r. oraz stwierdzenia, że "nie zmienił się stan faktyczny" w porównaniu do tego, który był podstawą poprzedniej czynności Wójta z [...] listopada 2022 r. (jak wynika z akt sprawy to właśnie czynność wydana "na podstawie wniosku" Skarżącego z [...] listopada 2022 r.). W odniesieniu do wskazanej przez organ podstawy prawnej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 9 rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Z cytowanego przepisu wynika, że wskazana podstawa prawna obejmuje wiele różnych sytuacji, które nie zostały w żaden sposób sprecyzowane w treści zaskarżonej czynności. Dopiero w odpowiedzi na skargę (tj. już po wydaniu czynności i poza zakresem akt sprawy) został wskazany przez organ § 6 ust. 5 rozporządzenia jako ten, w świetle którego organ badał istniejący stan faktyczny. Co więcej, nawet przyjmując, że organ badał kwestię zmiany bądź braku zmiany sytuacji polegającej na istnieniu w przedmiotowym budynku dwóch wejść głównych – w istocie nie wiadomo jaki stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, organ ustalił. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających ten stan. W zaskarżonej czynności Wójt nie opisuje żadnego stanu faktycznego. Zamiast tego ogranicza się jedynie do wskazania, że stan faktyczny, w jakim podjął zaskarżoną czynność jest taki sam, jaki istniał w momencie poprzedniej czynności z [...] listopada 2022 r. nr [...] (tj. czynności ustalenia numeru porządkowego "15A" dla przedmiotowego budynku). Należy zwrócić jednakże uwagę, że także w treści poprzedniej czynności z [...] listopada 2022 r. nie ma żadnego opisu stanu faktycznego, w szczególności brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, że budynek ten posiada więcej niż jedno wejście główne. Jedyną informacją znajdującą się w aktach administracyjnych odnośnie przedmiotowego budynku jest ta podana przez samego Skarżącego w formie dopisku na jego poprzednim wniosku z [...] listopada 2022 r. – "Dotyczy drugiego wejścia od budynków gospodarczych". Czy takie wejście istnieje, czy jest ono "drugim wejściem głównym" – nie sposób w oparciu o akta sprawy zweryfikować. Skarżący zaprzecza, aby taki stan faktyczny istniał, zaś organ jedynie w odpowiedzi na skargę gołosłownie (bo wskazując na nieznajdujące się w aktach sprawy dowody, które jakoby miały być zebrane) stwierdza, że przedmiotowy budynek posiada dwa niezależne wejścia główne położone przy jednej ulicy. Nawet zakładając, że taka właśnie sytuacja istniała w momencie wydanie czynności Wójta z [...] listopada 2022 r. (tj. w momencie nadania numeru porządkowego "15A") – brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów na to, że organ dokonał sprawdzenia stanu faktycznego i stwierdził, że pomiędzy [...] listopada 2022 r. a [...] grudnia 2022 r. stan ten nie uległ zmianie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji). Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną czynność. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.