II SA/Bd 438/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany numeru działki na mapie sytuacyjno – wysokościowej oddala skargę.

Starosta A. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r.,, znak [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany nr działki z nr [...] na nr [...] na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 obiekt K. gmina Z. powiat a. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. S. (dalej określana jako Skarżąca) pismem z [...].11.2022 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany numeru działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 obiekt K. gmina Z. powiat a. woj. [...] z działki numer [...] o powierzchni [...] ha na działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha. W ocenie organu brak było podstaw, z przyczyny przedmiotowej, do wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Numery działek na mapie ewidencyjnej, jak i w rejestrze ewidencji gruntów i budynków od chwili założenia ewidencji gruntów w 1965 r. nie były zmieniane. Starosta w ww. sprawie nie wydawał żadnych decyzji dotyczących zmiany numeracji działek, jak również zmiany powierzchni. Na mapie analogowej sytuacyjno-wysokościowej założonej w 1991 r. podczas aktualizacji mapy został błędnie naniesiony numer działki. Błąd ten został skorygowany na mapie numerycznej powiatu a. Od 2006 r. prawidłowy numer działki jest na mapie numerycznej W świetle powyższego w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Brak jest przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji administracyjnej zmieniającej numer działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Skarżąca. W uzasadnieniu podniosła, że Starosta A. niezgodnie z prawem, bez wydania postanowienia cyt. "z którego by wynikało, że nastąpił błąd pisarski i na podstawie art. 113 § 1 Kpa zamierza poprawić numer działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na podstawie art. 131 § 1 z zw. z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., powoływanej dalej jako Pgik) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] .01.2023 r. wystąpił do Starosty A. o uzupełnienie dokumentacji w przedmiotowej sprawie, tj. o przesłanie kopii z rejestru założenia ewidencji gruntów i budynków wraz z mapą dot. przedmiotowej działki, dokumentacji mapowej oraz dane z rejestrów gruntów, tj. operat techniczny [...], [...]. Pismem z [...].01.2023 r. Starosta przesłał wnioskowane dokumenty. Rozpoznając zażalenie, organ wskazał, że Skarżąca zwróciła się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany numeru działki, gdzie ww. błąd został zauważony i poprawiony w operacie technicznym [...] w 2002 r. przez wykonawcę. Błąd ten został skorygowany na mapie numerycznej powiatu a. z chwilą jej utworzenia i od 2006 r. widnieje na niej prawidłowy numer działki. Jednocześnie organ podkreślił, że z chwilą utworzenia numerycznej mapy zasadniczej w 2006 r. mapa zasadnicza analogowa przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Zatem wobec braku na tę okoliczność decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania wydanie postanowienia na podstawie art. 113 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Tym samym organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, zważywszy na sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oraz fakt, że właścicielem działki nie jest Skarżąca, zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1620/21, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające. Wynika to z faktu, że krąg podmiotów mających legitymację procesową w postępowaniu aktualizacyjnym samodzielnie zakreśla art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik, nie odwołując się przy tym do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m.in. właścicieli nieruchomości i samoistnych posiadaczy. Art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik stanowi normę lex specialis wobec art. 28 kpa, wyłączając ten przepis jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego. Stronami postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych są zatem jedynie właściciele lub samoistni posiadacze (zob. wyrok NSA w sprawie I OSK 1011/19, wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 10/22). Reasumując, w wyniku rozpoznania zażalenia w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa, wykładni sądów w tym zakresie oraz całokształtu materiału dowodowego, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Starosta A. właściwie wskazał, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, tj. w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Skargę na ww. postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie w całości postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 61 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, w szczególności pomimo błędnego przyjęcia, że Skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania; 2. art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności stanu prawnego nieruchomości oraz ustaleń w odniesieniu do rzeczywistego stanu prawnego; 3. art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające w szczególności na bezpodstawnym pominięciu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. znak [...] z dnia [...] .08.2016 r.; 4. art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie postanowienia w postępowaniu obarczonym naruszeniem przepisów prawa, opisanymi w zażaleniu; 5. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności zaniechaniu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nieruchomości; 6. art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania polegającego na zaniechaniu odpowiedniego uzasadnienia postanowienia, które umożliwiłoby uznanie wydanego rozstrzygnięcia za prawidłowe, w szczególności w zakresie przyjętych podstaw odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji, wydając zaskarżone postanowienia, nie naruszyły przepisów prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy wskazać, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Skarżąca w dacie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków mogła być uznana za stronę postępowania. Bezsporne w sprawie było to, że Skarżąca nie była właścicielką działki, której dotyczyło postępowanie. Według danych z ewidencji i księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Z. Na gruncie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik tylko właściciel owej działki lub władający nią na zasadach samoistnego posiadania pozostają uprawnieni do wnioskowania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2403/14). Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podmiotami tymi są właściciele nieruchomości, jak również - w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a) oraz w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (lit. b). Z cyt. przepisów jednoznacznie wynika, że co do zasady podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania dotyczącego wpisów w ewidencji gruntów jest właściciel (zob. wyrok NSA w sprawie I OSK 1011/19, wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 10/22, LEX 3323052). Uwzględniając okoliczności, o których mowa wyżej, stwierdzić należy, że Skarżącej nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosowanie do treści art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik, albowiem nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, ani też nie włada gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Bez znaczenia dla oceny tej przeszkody są zatem prawne i faktyczne okoliczności sporu oraz zasadność albo bezzasadność zarzutów merytorycznych stawianych przez Skarżącą organom ewidencyjnym. Z powodu braku legitymacji wnioskowej Skarżącej niedopuszczalna była bowiem ocena materialnoprawna przesłanek zmiany stanu ewidencyjnego. W realiach przedmiotowej sprawy, gdzie poza sporem pozostaje, że Skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowej działki, organy zasadnie odmówiły zatem wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany jej numeru. Skarżąca nie ma bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zainicjowaniu takiego postępowania. Zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma oparcie w przepisie art. 61a § 1 kpa, który w przypadku wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną przewiduje takie właśnie rozstrzygnięcie. Trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogą podważyć zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kpa czy też trybu postępowania. W odniesieniu do postępowania stwierdzić należy, że organy wyjaśniły wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym zasadniczym problemem było uprawnienie Skarżącej do uruchomienia postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, okoliczność, że Skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowej działki, jest bezsporna. Oznacza to brak po stronie wnioskującej interesu prawnego. Co się tyczy natomiast trybu, to postępowanie z urzędu jest odrębnym postępowaniem od postępowania "wnioskowego", a ewentualna możliwość jego uruchomienia przez organy geodezyjne nie ma wpływu na zasadność zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 cyt. ustawy. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.