II SA/Bd 901/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

U z a s a d n i e n i e: Rada Miejska w Chełmży działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378), zwanej dalej: "u.s.g." art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1087), zwanej dalej; "u.d.p.", podjęła w dniu 20 października 2022 r., uchwałę nr XXXIX/303/22 zmieniającą swą wcześniejszą uchwałę nr XXI/168/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat. No powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Toruń – Wschód w Toruniu, wnosząc na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwaną dalej: "p.p.s.a.", 1/ uwzględnienie skargi w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a., 2/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podst. art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 13b ust. 5 u.d.p., polegające na ustaleniu w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały stawki opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania za drugą godzinę postoju w wysokości przekraczającej wskaźnik ustawowy z art. 13b ust. 5 u.d.p., tj, progresji max 20% w stosunku do stawki za poprzednią godzinę. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z art. 13b ust. 5 u.d.p., stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. Wyjaśniono, że w zaskarżonej uchwale ustalono stawki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w następującej wysokości: 1) za pierwsze pół godziny - 1,50 zł, 2) za pierwszą godzinę - 2,50 zł, 3) za drugą i trzecią godzinę - 3,50 zł, 4) za czwartą godzinę i za kolejne godziny - 2,50 zł. Skonkludowano, że ustalona stawka opłat za parkowanie za drugą godzinę przekracza granice ustawowe z art. 13b ust. 5 u.d.p., gdyż dopuszczalne 20 procentowe powiększenie stawki oznacza, że maksymalną wysokością stawki za drugą godzinę postoju, w przypadku ustalenia opłaty za pierwszą godzinę w wysokości 2,50 zł., byłaby kwota 3 zł. Dlatego też w ocenie skarżącego, należało uznać, że wniesienie skargi było niezbędne i uzasadnione, a zaskarżona uchwała wymagała stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Chełmży uznano skargę za zasadną w całości, podnosząc jednocześnie, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (uchwała nr XXXIX/303/22) w całości pozostaje nieuzasadnione. Podniesiono, że tylko niektóre zapisy uchwały są niezgodne z przepisami, a zatem możliwe i zasadne byłoby stwierdzenie nieważności w części sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Wyjaśniono, że podjęta na sesji w dniu 10 sierpnia 2023 r. uchwałę nr XLVIII/352/23 Rady Miejskiej Chełmży w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat, unieważnia uchwałę nr XXI/168/20 z dnia 7 grudnia 2020 r. i tym samym moc traci również zaskarżona uchwała nr XXXIX/303/22 z dnia 20 października 2022 r. zmieniająca uchwałę z nr XXI/168/20 z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. Stosownie do treści tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, " Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 13b ust. 5 u.d.p., stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. Z powyższej regulacji wynika, że stawka za drugą godzinę postoju nie może być wyższa niż o 20 % od stawki za pierwszą godzinę postoju, a więc nie może przekraczać kwoty 3 zł., a stawka za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju, a więc 2,50 zł. Skoro więc w zaskarżonej uchwale przyjęto, że stawka za drugą godzinę parkowania wynosi 3,50 zł, to przekracza ona dopuszczalną wartość o 20 %, tj. o 0,50 zł., zaś stawka za czwartą godzinę parkowania nie przekracza dopuszczalnej stawki 2,50 zł. Zaskarżona uchwała narusza przepisy u.d.p., jedynie określając stawkę za drugą godzinę postoju, a w pozostałym zakresie nie narusza prawa. Pomimo tego jednak, że naruszenie prawa dotyczy określenia stawek jedynie za drugą godzinę parkowania, to zachodzą przesłanki do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem wyeliminowanie jedynie § 2 ust. 1 pkt 3 oznaczałoby niemożność wyegzekwowania opłaty za drugą godzinę parkowania, a legalność wysokości opłaty za trzecią godzinę parkowania nie byłaby weryfikowalna, skoro brak byłoby ustalonej stawki za drugą godzinę parkowania, zwłaszcza, że kontrolowana regulacja wprowadzona została w miejsce poprzednio obowiązującej w całości ją zmieniając, co dotyczyło całego § 2. W tej sytuacji po wyeliminowaniu jedynie § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, brak byłoby podstawy prawnej na ustalenie opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania. Na wynik sprawy nie wpływa utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, skutkiem uchwalenia w dniu 10 sierpnia 2023 r. uchwały nr XLVIII/352/23 przez Radę Miejską w Chełmży w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu oraz stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. II SA/Op 325/20, oraz zacytowane tam orzecznictwo NSA – dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.