II SA/Bd 900/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat stwierdza nieważność § 4 pkt 5 i 6 załącznika nr [...] zaskarżonej uchwały.

U z a s a d n i e n i e: Rada Miejska w Chełmży działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378), zwanej dalej: "u.s.g." art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1087), zwanej dalej; "u.d.p.", podjęła w dniu 7 grudnia 2020 r., uchwałę nr XXI/168/20, w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz sposobu pobierania opłat. No powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Toruń – Wschód w Toruniu, wnosząc na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 5 i 6 regulaminu strefy płatnego parkowania w Chełmży, stanowiącego załącznik nr 2 do wskazanej uchwały. Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g.,, art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a i c ustawy o drogach publicznych poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego polegające na wprowadzeniu w § 4 pkt 5 i 6 regulaminie strefy płatnego parkowania w Chełmży, stanowiącym załącznik nr 2 do wskazanej uchwały, zerowej stawki opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dla pojazdów, które zgodnie z ustawą są zwolnione od ponoszenia opłat. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zaskarżoną uchwałą nr XXI/168/20 Rada Miejska Chełmży określiła podmioty uprawnione do korzystania z zerowej stawki opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. W przepisie § 4 pkt 5 i 6 wskazanego regulaminu strefy płatnego parkowania w Chełmży, ustalono zerową stawkę opłaty za parkowanie dla następujących użytkowników drogi) - Policji parkującej oznakowane pojazdy na 5 miejscach postojowych (patrząc od strony ulicy Kopernika) przy ul. Sądowej oraz kierujących oznakowanymi pojazdami Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, ABW, Agencji Wywiadu Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Pogotowia Ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej i Sił Zbrojnych RP. Wskazano, że tymczasem ustawodawca w w art. 13 ust 3 pkt 1 lit. a i c, u.d.p., zwolnił od opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych oraz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi. Za wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 roku, sygn. III SA/Gd 737/19 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazano, że pojęcia "zwolnienia z opłaty" nie można utożsamiać z pojęciem "wprowadzenia zerowej stawki opłaty", gdyż pojęcia te nie są ze sobą równoważne tak w znaczeniu prawnym, jak i potocznym. Zatem w ramach realizacji upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., stanowiącego że rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, organ nie może określać preferencyjnych zasad w postaci objęcia zerową stawką opłaty wobec tych podmiotów, które w ogólne nie muszą ponosić opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania z uwagi na zwolnienie ich z tego obowiązku z mocy samej ustawy, bądź w świetle obowiązujących umów międzynarodowych (LEX nr 2784871). Uznano, że z powyższych względów wprowadzenie do aktu prawa miejscowego uprawnienia do korzystania ze stawki zerowej opłaty parkingowej dla podmiotów określonych w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit a i c u.d.p., stanowiło oczywiste przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 3 ww. ustawy i dodatkowe spowodowało powstanie sprzeczności w obowiązujących te podmioty przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Chełmży uznał skargę za zasadną w całości, podnosząc, że organy gminy podjęły inicjatywę uchwałodawczą w celu uchylenia zaskarżonych aktów prawnych oraz do wyeliminowania niewłaściwej redakcji postanowień dotyczących zwolnienia z opłat dla kategorii pojazdów uprzywilejowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. Stosownie do treści tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, " Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b, ust. 4 pkt 2 u.d.p. W przepisie § 4 pkt 5 i 6 wskazanego regulaminu strefy płatnego parkowania w Chełmży, ustalono zerową stawkę opłaty za parkowanie dla następujących użytkowników drogi) - Policji parkującej oznakowane pojazdy na 5 miejscach postojowych (patrząc od strony ulicy Kopernika) przy ul. Sądowej oraz kierujących oznakowanymi pojazdami Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, ABW, Agencji Wywiadu Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Pogotowia Ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej i Sił Zbrojnych RP. Tymczasem, jak wynika z art. 13 ust 3 pkt 1 lit. a i c, u.d.p., od opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych zwolnione są: pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych oraz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi. Z uwagi na powyższe należało w pełni zaaprobować stanowisko skarżącego opowiadające się za pełnym przyjęciem poglądu WSA w Gdańsku, wyrażonego w wyroku z dnia 6 lutego 2020 roku, sygn. III SA/Gd 737/19, w którym wskazano, że pojęcia "zwolnienia z opłaty" nie można utożsamiać z pojęciem "wprowadzenia zerowej stawki opłaty", gdyż pojęcia te nie są ze sobą równoważne tak w znaczeniu prawnym, jak i potocznym. Zatem w ramach realizacji upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., stanowiącego że rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, organ nie może określać preferencyjnych zasad w postaci objęcia zerową stawką opłaty wobec tych podmiotów, które w ogólne nie muszą ponosić opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania z uwagi na zwolnienie ich z tego obowiązku z mocy samej ustawy, bądź w świetle obowiązujących umów międzynarodowych (LEX nr 2784871). Dlatego też rację ma skarżący, że wprowadzenie do aktu prawa miejscowego uprawnienia do korzystania ze stawki zerowej opłaty parkingowej dla podmiotów określonych w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit a i c u.d.p., stanowiło oczywiste przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 3 u.d.p. Należy też dodać, że z zaskarżonej regulacji częściowo powtórzono, jak również zmodyfikowano art. 13 ust. 3 pkt 1 lit a i c u.d.p., co należało uznać za niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.