II SA/Bd 900/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2025 r. J. K. (dalej określana jako Skarżąca) na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej powoływana jako "kpa") wystąpiła do Wójta Gminy Z. o: 1. przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 2. wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...], dotyczącą wydania warunków zabudowy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że dowiedziała się o wydaniu powyższej decyzji dopiero w dniu [...] marca 2025 r., natomiast o fakcie, że nie została uznana za stronę postępowania - dopiero [...] kwietnia 2025 r. Z przyczyn od niej niezależnych — w związku ze śmiercią brata w tragicznych okolicznościach w dniu [...] kwietnia 2025 r. oraz trudną sytuacją osobistą - nie była w stanie złożyć w terminie wniosku o wznowienie postępowania. Wniosła zatem o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 1 kpa, gdyż jego uchybienie nastąpiło bez jej winy, a wniosek złożyła niezwłocznie po ustaniu przeszkody. Natomiast o wznowienie postępowania Skarżąca wniosła na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie brała w nim udziału bez swojej winy. P. z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. w odpowiedzi na powyższy wniosek z [...] kwietnia 2025 r. przytoczył treść art. 145 § 1 kpa, stwierdzając, że w przypadku wydanej decyzji nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności. P. z [...] maja 2024 r. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. pismo Wójta Gminy Z.. Ponadto wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania wznowieniowego. P. z [...] czerwca 2025 r. Skarżąca uzupełniła zażalenie, wnosząc o uwzględnienie nowego istotnego faktu, który uzasadnia konieczność wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu ww. zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2025 r. znak: [...] postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W treści uzasadnienia postanowienie Kolegium stwierdziło, że w przesłanych przez organ I instancji aktach sprawy nie było postanowienia z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...], wobec czego pismem z [...] czerwca 2025 r. wystąpiło do Wójta Gminy Z. o uzupełnienie przesłanych akt sprawy o ww. postanowienie. W odpowiedzi Wójt Gminy Z. poinformował, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego znak: [...] z dnia [...].04.2025 r. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że w aktach nie ma pisma z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z [...] lipca 2025 r. wystąpiło do Skarżącej o informacje, czy jest w posiadaniu postanowienia Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2025 r. znak: [...], czy też jej zażalenie dotyczy innego pisma z [...] marca 2025 r. znak: GKB. 1431.[...].2.2025.MB. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżąca wyjaśniła, że pismo Wójta z [...] kwietnia 2025 r. nie przybrało formy postanowienia ani decyzji administracyjnej, a Wójt w tym piśmie jedynie przedstawił swoje stanowisko co do braku przesłanek do wznowienia postępowania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z [...] sierpnia 2025 r. ponownie wystąpiło do Wójta Gminy Z. o uzupełnienie przesłanych akt sprawy o wniosek Skarżącej z [...].04.2025 r. oraz pismo Wójta Gminy Z. z [...].04.2025 r. znak: [...]. Wójt Gminy Z. przy piśmie z [...] sierpnia 2025 r. przesłał ww. dokumenty. Jednocześnie załączył postanowienie wznawiające z urzędu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zakończone decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...].02.2025 r. znak: [...] dla działki nr [...] w miejscowości Z.. Organ odwoławczy po analizie wskazanego pisma Skarżącej z [...] maja 2025 r. uznał, że nie stanowi ono zażalenia. P. Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...], będące odpowiedzią na wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2025 r., nie stanowi bowiem postanowienia administracyjnego w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 144 kpa. W treści tego pisma organ I instancji nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach Skarżącej wynikających czy to z prawa materialnego, czy z przepisów postępowania. P. temu Wójt Gminy Z. nie nadał formy postanowienia ani decyzji. Nie zawiera ono oznaczenia jako decyzja bądź postanowienie, a oprócz tego nie zawiera ono rozstrzygnięcia o prawach bądź obowiązkach Skarżącej, nie zawiera również pouczenia o zażaleniu. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych, która obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Skoro bowiem pismo Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2025 r. nie stanowiło postanowienia administracyjnego, lecz jedynie odpowiedź na pismo Skarżącej, to nie przysługiwało jej prawo do wniesienia na nie zażalenia. W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - w związku z art. 8 § 1 i art. 77 kpa polegające nieuwzględnieniu przez SKO prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Z. w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie dostateczne sprawy poprzez niewyjaśnienie stronie przez organ I instancji w sposób precyzyjny motywów, którymi się kierował przy swoim stanowisku oraz oparcie go na niepełnym zgromadzonym materiale dowodowym; 2. art. 9 kpa polegające na nieinformowaniu stron przez Wójta Gminy Z. w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym świadczy bierność organu I instancji na etapie całego postępowania i niedochowania obowiązku należytego poinformowania stron o wszelkich zaplanowanych działaniach organu oraz o przysługujących im prawach i obowiązkach, które nie miały pomocy ze strony profesjonalnego pełnomocnika; 3. art. 11 kpa w zw. 124 § 2 kpa polegające na niewyjaśnieniu przez organ I instancji stronom zasadności przesłanek prawnych i faktycznych, którymi kierował się Wójt Gminy Z. się przy załatwieniu sprawy w sytuacji, gdy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. wyraził jedynie swoje stanowisko przy jednoczesnym nieodniesieniu się do wszystkich okoliczności sprawy podnoszonych przez Skarżącą. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca podniosła, że sam brak sformułowania "postanowienie" na piśmie z datą [...] kwietnia 2025 r. nie wyklucza jeszcze, że dokument ten nie stanowi postanowienia w świetle wymogów z kodeksu postępowania administracyjnego i takie wnioski w ocenie Skarżącej wynikają też z uzasadnienia postanowienia SKO w T. - cyt. "Nie ma także wątpliwości, że akt, który ze względu na swą treść rozstrzygającą o obowiązkach lub uprawnieniach określonego podmiotu, zaliczyć należałoby do decyzji albo postanowień, nie traci tego charakteru w wyniku niezachowania wymagań formalnych". W ocenie Skarżącej, organ, przyjmując stanowisko o braku podstaw do wznowienia postępowania, rozstrzygnął w ten sposób o prawach strony. Po uzyskaniu takiej informacji Skarżąca miała świadomość, że Wójt odniósł się negatywnie do jej wniosku. Na tamtym etapie można było dojść do wniosku, że organ I instancji zakończył sprawę "markując pismem z [...] kwietnia 2025 r." zakończenie postępowania. Sam brak pouczenia o możliwości zaskarżenia przez mógł być także zwykłym przeoczeniem, omyłką pisarską lub milczeniem ze strony organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po rozpoznaniu sprawy dotyczącej zażalenia Skarżącej z [...] maja 2024 r. na pismo Wójta Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2025 znak: [...], w którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].02.2025 znak: [...] - postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. We wskazanym piśmie z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. odpowiedział na wniosek Skarżącej z [...] kwietnia 2025 r. przytoczył treść art. 145 § 1 kpa i poinformował m.in., że stoi na stanowisku, iż w przypadku wydanych decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzić zatem należy, że ww. pismem Wójt orzekł de facto o odmowie wznowienia postępowania, o co wnosiła Skarżąca. W ocenie Sądu stanowisko, że przedmiotowe pismo jest jedynie pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, a wobec tego nie przysługuje od niego zażalenie, jest błędne. Zgodnie z art. 124 § 1 kpa, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją, czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (wyrok NSA w sprawie SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). Powyższy pogląd ma w pełni zastosowanie również do aktów administracyjnych, jakimi są postanowienia. Również WSA w Kielcach w wyroku w sprawie II SA/Ke 11/11 słusznie wskazał, że brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Także brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia. Oceniając pod powyższym kątem przedmiotowe pismo Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2025 r., stwierdzić należy, że zawiera ono wskazane niezbędne minimum elementów, jakie powinno zawierać postanowienie, a mianowicie wskazuje organ administracji (Wójt Gminy Z.), adresata (Skarżąca), rozstrzyga o istocie sprawy (odmawia wznowienia postępowania), a także zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto pismo to zawiera krótkie uzasadnienie pozwalające na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ. Od takiego odmownego rozstrzygnięcia organu administracji stronie przysługiwało zatem zażalenie, (rozstrzygniecie zawarte w piśmie dotyczy sprawy załatwianej przez organ administracji w formie postanowienia stosowanie do art. 149 § 4 kpa), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 134 kpa, poprzez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy w istocie postępowanie przed organem l instancji z wniosku Skarżącej zostało zakończone postanowieniem, od którego przysługiwało zażalenie, które organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozpatrzeć. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie uwzględnić zawarte powyżej wskazania i rozpoznać zażalenie Skarżącej od postanowienia z dnia [...].04.2025 r. znak: [...], którym Wójt orzekł de facto o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którego wszczęcie Skarżąca wnosiła.