II SA/Bd 898/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Stolno z dnia 19 marca 2019 r. nr V/46/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości diety przewodniczącego rady gminy oraz zasad jej wypłacania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Chełmnie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Stolno nr V/46/2019 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady Gminy Stolno oraz zasad jej wypłacania wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 – dalej ,,u.s.g.") w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej ,,u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 7 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego, a warunkiem wejścia w życie takiego aktu jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stolno wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o jej oddalenie wskazując na brak jednolitości w orzecznictwie w ocenie charakteru takiego aktu. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Swoje stanowisko organ poparł orzeczeniami sądów administracyjnych i oceną organów nadzoru, przytaczając stosowne rozstrzygnięcia. Krytycznie oceniono również działanie skarżącego, który nie wykorzystał łagodniejszych instrumentów służących naprawie stwierdzonych uchybień, zwłaszcza w sytuacji kilkuletniego obowiązywania tego aktu, braku zakwestionowania jego prawidłowości przez organ nadzoru i przystąpienia do opracowania nowego aktu. Celem powinno być eliminowanie nieprawidłowości, a nie wsteczne destabilizowanie sytuacji prawnej na obszarze danej jednostki terytorialnej. Jednocześnie Wójt Gminy Stolno wskazał, że organ w dniu 18 lipca 2023 r. podjął uchwałę nr LIV/363/2023 w sprawie ustalenia wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady Gminy Stolno oraz zasad jej wypłacania z uwzględnieniem przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego i uchylił uchwałę nr V/46/2019 Rady Gminy Stolno z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady Gminy Stolno oraz zasad jej wypłacania, dlatego w ocenie organu zasadne było wnioskowanie o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej ,,p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Rozpatrując skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Stolno nr V/46/2019 Sąd uznał, że uchylenie tej uchwały (uchwałą Rady Gminy z 18 lipca 2023 r. nr LIV/363/2023) nie daje podstaw do umorzenia postępowania przed Sądem. Zaznaczyć bowiem należy, że inne są skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, a czym innym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Uchylenie uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Natomiast stwierdzenie nieważności powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z jej uchyleniem. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W przedmiotowej sprawie zaś niewątpliwie zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do oceny prawidłowości czynionych z budżetu gminy wydatków w okresie poprzedzającym jej uchylenie. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario należy zatem przyjąć, że każde ,,istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie ,,istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie ,,sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sąd podziela ugruntowane już obecnie stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone np. w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20, dostępne jw.). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7.11.2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25.08.2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego, jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ ustalona nią dieta ma charakter powtarzalny (comiesięczny). Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję tj. Przewodniczącego Rady Gminy. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci (ewentualni kolejni Przewodniczący Rady Gminy) uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zaskarżona zatem uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano więc jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona prawidłowo i skutecznie. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, dostępne jw., a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. R. Owczarzak L. Tyliński G. Saniewski