II SA/Bd 964/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Toruń-Wschód na uchwałę Rady Miejskiej Chełmży z dnia 30 grudnia 2021 r. nr XXXII/249/21 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania oraz wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Toruń Wschód w Toruniu wniósł skargę na na uchwałę nr XXXII/249/21 Rady Miejskiej Chełmży z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania oraz wysokości diet dla radnych, zarzucając jej istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na zaniechaniu opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego w sytuacji, gdy stanowi ona akt prawa miejscowego i dla jej wejścia w życie było to niezbędne. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że akty prawa miejscowego stanowione przez gminę - zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - dla wejścia w życie wymagają opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swoich uchwały pod rygorem nieważności tego aktu. Aktem prawa miejscowego zaś jest każdy akt normatywny zawierający przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, znajdujące zastosowanie do powtarzalnych okoliczności i adresowane do podmiotów pozostających poza strukturą administracji publicznej (vide wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 81/12, wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 293/05). Zaskarżona uchwała zawiera szereg przepisów spełniających kryteria aktu normatywnego, zarówno w warstwie podmiotowej, jak i przedmiotowej. Dlatego też sądownictwo administracyjne jednolicie przyjmuje, że uchwały rad gmin dotyczące ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego są aktami prawa miejscowego (wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1260/22, wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 26/23, wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1085/22, wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 823/10). Taka publikacja w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżona uchwała nie wyczerpuje upoważnienia ustawowego z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca we wskazanym przepisie upoważnił i zobowiązał rady gmin do podjęcia działań uchwałodawczych w zakresie ustalenia diet radnych i zasad zwrotu kosztów ich podróży służbowych. Rada Miejska Chełmży poprzestała na ustaleniu w uchwale zasad i wysokości diet radnych, nie określając zasad zwrotu kosztów ich podróży służbowych. Z powyższych względów uznać należy, że wniesienie skargi i argumenty w niej przytoczone są w pełni uzasadnione, a zaskarżona uchwała wymaga stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy prawa z art. 25 ust. 4 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie obligują organów gminy do wyczerpującego regulowania wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. W przedmiotowym przypadku organ gminy ograniczył się jedynie do uregulowania części tej materii w ramach posiadanej delegacji ustawowej (wysokość diet). Z przepisów zawartych w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, że ustawodawca wymaga łącznego uregulowania zagadnień związanych z dietami oraz zwrotem kosztów podróży służbowych radnych. Po drugie, przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz przepisem o charakterze wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej powoływana jako usg), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12, II OSK 1572/14, II OSK 2353/16, II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Sąd podziela pogląd ugruntowany już w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 usg. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia jednakże brak jest jakiejkolwiek regulacji i sposobie jej ogłoszenia, w szczególności nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 1461, dalej powoływana jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1526/08 i III OSK 728/21; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09 – dostępne jw.; a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 usg i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 701/08, I OSK 1608/12, III OSK 728/21 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że - jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Na koniec wskazać należy, że z uwagi na powyższe uchybienie nie było możliwe badanie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi dotyczących treści zaskarżonej uchwały, ponieważ brak jej promulgacji spowodował, że nie weszła ona w życie. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.12.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.