II SA/Bd 883/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant Starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowej postanawia odrzucić skargę.

T. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej "u.s.g.") oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, "dalej p.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej w miejscowości O., gmina A. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu zaskarżonej uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., nr ewid.[...] o pow. 0,1322 ha bez uprzedniego uzyskania zgody na dokonanie takiej czynności wyrażonej przez Zebranie Wiejskie Sołectwa O., a nawet pomimo jednoznacznego sprzeciwu tego Zebrania, w sytuacji gdy Sołectwo O. ma prawo do korzystania z mienia komunalnego w postaci działki nr ewid.[...], co skutkuje uznaniem, że zaskarżona uchwała jako naruszająca art. 48 ust. 2 u.s.g. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając podniesiony zarzut, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu Skarżący podniósł, że działka nr ewid.[...] obecnie objęta jest księgą wieczystą [...], ale zgodnie z wpisem w księdze wieczystej (Oznaczenie księgi wieczystej) księga ta powstała "przy przepisaniu dotychczasowej księgi wieczystej O. nr [...] na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r.". Zgodnie z adnotacjami w dokumentach księgi wieczystej w latach dwudziestych XX w. grunt ten stanowił własność Gromady O.. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady N. z dnia [...] sierpnia 1963 r. przed dniem [...] września 1954 r. grunty nabyte przez Skarb Państwa stanowiły "dobro dawnej gromady O.". Kwestia nabycia przez Skarb Państwa m.in. działki ewid. nr [...] - jako stanowiącej poprzednio grunty należące do Gromady O., a obecnie obciążonych uprawnieniami przysługującymi Sołectwu O. oraz mieszkańcom tego Sołectwa - była przedmiotem postępowania sądowego sygn. akt I Ns 360/05 przed Sądem Rejonowym w A. K. I Wydział Cywilny w sprawie o zasiedzenie z wniosku m.in. rodziców skarżącego. Po rodzicach Skarżący z dniem [...] stycznia 2011 r. przejął do prowadzenia gospodarstwo rolne oraz do użytkowania działkę nr ewid.[...] Sąd Rejonowy w A. K., rozpoznający sprawę o zasziedzenie, wskazał, że: "Kluczem do rozwiązania problemu, aczkolwiek leżącym poza ramami niniejszego postępowania, może być art. 48 ust. 3 cytowanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa: własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. Ponadto z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż dla skuteczności sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gminnej konieczna jest zgoda zebrania wiejskiego (wyrok NSA z 10 stycznia 1995 r., SA/Wr411/94 wokanda 1995/6/35). Lokalna społeczność ma zatem wpływ na to co dzieje się z gruntem." Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu zdaniem skarżącego potwierdza zasadność jego twierdzeń w przedmiotowej skardze Skarżący podkreślił, że reguluje zobowiązania w zakresie podatku rolnego za przedmiotową działkę. Działka nr ewid.[...] położona jest administracyjnie w granicach miejscowości O. i sąsiaduje bezpośrednio z gruntem, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje Skarżący. Z kolei posadowienie budynku mieszkalnego znajduje się na granicy powiatów i gmin (Powiat I., Gmina G. oraz Powiat A., Gmina A. K.), administracyjnie przypisane jest do [...] nr [...]. Skarżący nieprzerwanie jednak pozostaje członkiem Sołectwa O.. Uczestniczy w zebraniach sołeckich. Działka nr ewid.[...] obecnie jest w znacznej części integralną częścią podwórka Skarżącego. Przez działkę nr ewid.[...] prowadzi droga dojazdowa na grunty rolne stanowiące własność skarżącego. Pozostała część działki służy skarżącemu do uprawy zboża i warzyw. Użytkowanie przez Skarżącego - w tym ponoszenie kosztów i czerpanie pożytków - z gruntów objętych działką uzasadniają w jego ocenie interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotową działkę nabyła z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1991 r. poz. 603 ze zm.), co zostało potwierdzone deklaratywną ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2003 r. [...](18)03.. W żadnych, w tym historycznych, Statutach Sołectwa O. nie widnieje jakikolwiek zapis o uprawnieniach przedmiotowego sołectwa do przedmiotowej działki. Użytkowanie gruntów przez mieszkańców Sołectwa O., w tym przez Skarżącego oraz ich jednoznaczne, kategoryczne i trwałe stanowisko oraz ryzyko zasiedzenia przez nich tych gruntów, a w konsekwencji utrata ich własności przez Gminę A. K. oraz zastrzeżenia Regionalnej Izby Obrachunkowej, że gmina nie uzyskuje należnych jej dochodów z tytułu własności tychże gruntów, jej majątku - łącznie spowodowało, że organy gminy zdecydowały, że jedynym możliwym rozwiązaniem, w takim stanie rzeczy, jest przeznaczenie tychże gruntów do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego. Skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo - czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego - do przedmiotowej nieruchomości. Także prawa Sołectwa O. do spornych nieruchomości w dacie wydania skarżonej uchwały Rady Gminy nie zostały wykazane przez Skarżącego. Jest za to niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Gminy uchwała przekazująca Sołectwu uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości. W ocenie Gminy S. nie wykazał, aby zakwestionowana uchwała naruszała interes prawny jego, bądź wspólnoty mieszkańców Sołectwa O., w rozumieniu art. 101 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust.1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podstawę prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności ustalić zatem należy, czy zaskarżona uchwała/zarządzenie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a następnie zbadania wymaga, czy zaskarżona uchwała/zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę. Zaskarżona uchwała bez wątpienia nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest innym aktem z zakresu administracji publicznej. Wskazuje się, że charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380). Akcentuje się konieczność szerokiej wykładni art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd ten jest również powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w sprawie OPS 11/00 wyraził pozostający aktualnym pogląd, zgodnie z którym: "uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Uznając zatem, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, koniecznym jest w dalszej kolejności zbadanie, czy po stronie Skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżona uchwała mogłaby naruszyć. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Należy zaakcentować, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Jak wynika ze skargi oraz dokumentów do niej dołączonych, w niniejszej sprawie Skarżący podjął próbę wykazania swego interesu prawnego i jego naruszenia, powołując się po pierwsze na okoliczność, że w Sołectwo O. nabyło na przestrzeni lat prawo rolniczego użytkowania m.in. spornej działki. Skarżący użytkuje działkę oraz reguluje należności podatkowe związane z użytkowaniem tego gruntu. Od [...] stycznia 2011 r. prowadzi przejęte po rodzicach gospodarstwo rolne. Działka położona jest administracyjnie w granicach miejscowości O. i sąsiaduje bezpośrednio z gruntem, na którym posadowiony jest budynek, w którym zamieszkuje Skarżący, jednak ów budynek znajduje się na terenie Ż. nr [...], Gmina G.. Powyższe oznacza, że z prawnego punktu widzenia Skarżący nie jest mieszkańcem sołectwa O. i w związku z tym nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, gdyż jest mieszkańcem wsi Ż., Gmina G.. Na tą okoliczność nie ma jakiegokolwiek wpływu uczestniczenie przez Skarżącego w zebraniach sołeckich Sołectwa O., czy pozostawanie członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej w O.. Więc już tylko z tego powodu skarga winna podlegać odrzuceniu. Ustosunkowując się jednak do zarzutów skargi związanych z przysługiwaniem mieszkańcom Sołectwa O. praw do nieruchomości znajdujących się na jego terenie, a stanowiących własność Gminy A. K., wskazać należy, że zgodnie z 48 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. (ust. 3 art. 48 u.s.g.). Przytoczony art. 48 ust. 2 u.s.g. zakłada, że sołectwo posiadało swoje dotychczasowe prawa do korzystania z mienia, a prawa te nie mogą zostać przez gminę uszczuplone bez zgody zebrania wiejskiego. Przyjmuje się w doktrynie (zob. P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 429-433), że przepis ten dotyczy sytuacji, w której na terenie gminy przed datą wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, to jest przed dniem [...] maja 1990 r., istniały sołectwa, którym przysługiwały pewne prawa (mienie), chociaż nawet w takiej sytuacji mienie przysługujące sołectwom stało się z mocy prawa mieniem komunalnym. Cytowany przepis ma więc na celu zachowanie na rzecz sołectw możliwości wykonywania dotychczasowych praw w takim zakresie, w jakim dają się one pogodzić z prawem własności gminy. Sołectwo stanowi jedną z form jednostek pomocniczych, o których mowa w ustawie o samorządzie gminnym. Organizację i zakres działania sołectwa określa właściwa rada gminy odrębnym statutem (art. 35 u.s.g.), który normuje między innymi, stosownie do treści art. 48 u.s.g., zakres zarządzania mieniem komunalnym i korzystania z niego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Rada gminy może podjąć uchwałę w trybie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. w zakresie ustalenia zasad przekazywania mienia komunalnego do korzystania jednostce pomocniczej (sołectwu), przy czym winna przy tym uwzględnić fakt, czy przekazuje mienie, które do dnia [...] maja 1990 r. sołectwu przysługiwało i czy w tym zakresie nie narusza prawa do korzystania z tego mienia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym (następnie skomunalizowanym), właściwe organy gminy przekazywały składniki tego mienia komunalnego. Uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych, co wynika z treści art.48 ust. 2 u.s.g., według którego dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia nie mogą być przez gminę jako właściciela uszczuplone bez uzyskanie zgody zebrania wiejskiego, w skład którego wchodzą wszyscy mieszkańcy stanowiący społeczność wiejską. Zdaniem Sądu ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby Sołectwo posiadało prawo do korzystania z działki, której dotyczy zaskarżona uchwała, istniejące w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, tj. w dniu [...] maja 1990 r., określone w statucie sołectwa, bądź przekazane w trybie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. W dacie jej podejmowania to Gmina A. K. była wyłącznym właścicielem nieruchomości i w myśl art. 45 ust. 1 u.s.g. była uprawniona do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ksiąg wieczystych. Co należy jednak podkreślić, z zapisów właścicielskich, znajdujących w powołanych wypisach, nie wynika żadne prawo Sołectwa O., jak również Gromady O. do objętej zaskarżoną uchwałą nieruchomości. Uwypuklić również należy, że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Z art. 48 ust. 2 u.s.g.nwynika, że statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, bowiem jego dotychczasowe prawa do korzystania z mienia pozostają w mocy. Uszczuplenie tych praw może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego. Chodzi tu o prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (27 maja 1990 r.) – należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a które to prawa wynikały z odpowiednich uchwał rady narodowej. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy. Gdyby gmina nie chciała przekazać mu skomunalizowanego mienia, z którego do tej pory korzystało, to winno ono należnych, przewidzianych ustawą praw, dochodzić na drodze postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy w statucie Sołectwa O. nigdy nie określiła dla tego sołectwa praw do korzystania z jakichkolwiek nieruchomości, w tym do nieruchomości stanowiącej działkę objętą zaskarżoną uchwałą. Natomiast inicjatywa w tym zakresie od 1990 r. leżała po stronie sołectwa i jego mieszkańców. Co istotne, z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotową działkę Gmina A. K. nabyła z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1991 r. Nr. 57 poz. 603 ze zm.), co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2003 r. [...](18)03. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, zatem wzruszona może zostać wyłącznie w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek legitymowanego podmiotu. Reasumując, stwierdzić należy, że choć analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że istnieją podstawy do domniemania, że mieszkańcom Sołectwa O. (dawniej Gromady O.), przysługiwały historycznie prawa majątkowe do użytkowania co najmniej części nieruchomości rolnych położonych na terenie tego Sołectwa, to Skarżący zarówno w dacie wydania zaskarżonej uchwały, jak i w dacie orzekania przez Sąd, nie wykazał stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami, zgodnie z obowiązującymi przepisami charakteru, zakresu oraz czasokresu tych praw do korzystania, jakie przysługiwały mu lub jego poprzednikom prawnym do spornej nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym. Nie zostało także wykazane, aby Skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo – czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego – do nieruchomości, której dotyczy zakwestionowana uchwała. Także prawa Sołectwa O. do spornej nieruchomości w dacie wydania skarżonej uchwały nie zostały wykazane przez Skarżącego. Jest niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Gminy uchwała przekazująca Sołectwu uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości, pozostającej w zasobie gminy. Skarżący nie wykazał również, że jest mieszkańcem Sołectwa O.. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie [...]