II SA/Bd 871/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2025 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2025r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] czerwca 2025r., [...] Prezydent M. [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] położoną we [...] przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej w celu realizacji celu publicznego, polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (ciepła w postaci gorącej wody), tj. odcinka sieci ciepłowniczej [...] o długości 27,5 m. Ponadto, działając na wniosek [...] sp. z o.o. we [...], Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2025r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. zezwolił wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości gruntowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P., zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego interesu i brak zapewnienia równego traktowania stron postępowania. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] października 2025r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji. W podstawie rozstrzygnięcia powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...] września 2025r. WSPN/DW.7581.26.2025.WJ uchylił w całości decyzję Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2025r., [...] oraz odmówił udostępnienia nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] położoną we [...] przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej w celu realizacji celu publicznego, polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (ciepła w postaci gorącej wody), tj. odcinka sieci ciepłowniczej [...]. Wojewoda w dalszej części powołał brzmienie art. 124 ust. 1 a u.g.n. i wskazał, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji, o której mowa jest w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzji wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] opartej na art. 124 ust. 1 u.g.n. zachodzi w sprawie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Tym samym, w ocenie Wojewody, zaszła w sprawie przesłanka umożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w B. [...] sp. z o.o. we [...] zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nie przewidzianego w powołanej podstawie prawnej, tj. poprzestaniu na uchyleniu decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] we [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dla uporządkowania wywodu należy na wstępie przypomnieć, że w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., który stanowił podstawę rozstrzygania przez organ I instancji w rozpoznawanej sprawie, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja ograniczająca właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może więc wywoływać skutki prawne tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości, gdyż decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o u.g.n. Nieracjonalne byłoby bowiem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. (decyzji subsydiarnej), tj. decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania inwestorowi w trybie administracyjnym ogólnego, trwałego uprawnienia dotyczącego realizacji i funkcjonowania na nieruchomościach infrastruktury przesyłu i dystrybucji mediów. Uprawnienie to jest korelatem władczego "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" adresowanego do jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Natomiast decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obie wskazane decyzje, zarówno wydana na podstawie, jak i ust. 1a u.g.n., stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego. Powyższe nie oznacza jednak, że można bagatelizować związki materialnoprawne pomiędzy obydwoma decyzjami. Jakkolwiek bowiem zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie zmienia to faktu, że nadal pierwotnym źródłem treści i zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie określa bowiem granic zajęcia nieruchomości i może dotyczyć jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2869/16, dostępny j.w. ). Powyższe rozważania potwierdzają zasadniczo prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.) jest subsydiarna w stosunku do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 1). Brzmienie przywołanych przepisów, ale również logika jednoznacznie wskazują, że decyzja zezwalająca na zajęcie nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W efekcie, jak już wspomniano, byt prawny decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości w pełni zależy od bytu prawnego decyzji o ograniczeniu. Jeżeli decyzja o ograniczeniu zostaje wyeliminowana w obrotu prawnego, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji zezwalającej na zajęcie. Organ odwoławczy ma zatem rację co do powyższej zależności i do konieczności wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2025r. wyrażającej zgodę na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (właśnie ze względu na tą zależność). Z uwagi na tożsamość stron, znana jest im okoliczność, że ww. decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wydaną [...] września 2025r. ([...]). W tej sytuacji w obrocie prawnym nie mogła pozostać decyzja wydana w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (tj. decyzja Prezydenta M. [...] z [...] czerwca 2025r., [...]). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] 2025r.) decyzja Wojewody uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i odmawiająca udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości uzyskała już walor ostateczności. Jakkolwiek zatem organ odwoławczy ma rację to i tak w okolicznościach prawnych sprawy koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego także i zaskarżonej decyzji – a to z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie. Przepisy art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. określają sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych – umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2). Istotne jest także to, że przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego – co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej zaskarżoną decyzję, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja organu I instancji rozstrzygała bowiem o wniosku inwestora i swym zakresem obejmowała określone uprawnienia i obowiązki stron. Nie jest zatem możliwe ograniczenie się do uchylenia decyzji, która zakończyła postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie prowadzonej przed organem I instancji – bez "dalszych rozstrzygnięć". Organ odwoławczy nie może uchylić się od realizacji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] czerwca 2025r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i poczynią ustalania co do aktualnego stanu sprawy prowadzonej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej 200 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.