II SA/Bd 869/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 10 września 2025 r. nr WIOŚ-WI.7023.6.63.2025.IB w przedmiocie nałożenia obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2025 r. znak: [...] Inne, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 425) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...].06.2025 r. do [...].08.2025 r. w [...] W. sp. z o.o. sp.k. w M. (dalej jako Spółka lub Skarżąca), udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził: - prowadzić ewidencję ilościowo - jakościową odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym; - przekazywać odpady uprawnionym odbiorcom, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach; i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...].10.2025 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ administracji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że w wyniku prowadzonej przez Spółkę działalności powstają ścieki zawierające mieszaninę trocin oraz odchodów zwierzęcych. W zespole przesiewacza trocin następuje rozdział ścieków na dwie frakcje: ciekłą i stałą. Frakcja stała stanowi odpad w postaci trocin zanieczyszczonych odchodami zwierzęcymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), odpadem jest każda substancja lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do którego pozbycia się jest obowiązany. W związku z powyższym trociny zanieczyszczone odchodami należy traktować jako odpad. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji. W toku kontroli ustalono, że Spółka nie prowadzi w rejestrze BDO ewidencji odpadów, co stanowi naruszenie ww. artykułu. Ponadto w toku kontroli ustalono, że odpady trocin przekazywane są do gospodarstw rolnych, a ich przekazywanie odbywa się wyłącznie na podstawie umów zawartych z ww. gospodarstwami. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, natomiast wskazane gospodarstwa rolne nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które uprawniałyby je do przyjmowania wytworzonych przez Spółkę odpadów w postaci trocin wymieszanych z odchodami zwierzęcymi, co stanowi naruszenie ww. artykułu. W skardze do Sądu Spółka zaskarżyła powyższe zarządzenie w całości, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że frakcja stała w postaci mieszaniny odchodów trzody chlewnej i trocin powstająca w procesie technologicznym w stworzonej przez Skarżącą myjni samochodów służących do przewozu trzody chlewnej (frakcja stała) stanowi odpad w rozumieniu ww. przepisu, a co za tym idzie uznanie, że Skarżąca winna prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję takich materiałów jako odpadów na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach i przekazywać je jako odpady uprawnionym odbiorcom zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, podczas gdy ww. frakcja stała stanowi obornik w rozumieniu art. 3 ust. 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (dalej: "Rozporządzenie nr 1069/2009") i tym samym nie stosuje się do niej ustawy o odpadach zgodnie z art. 2 ust. 6 lit. a ustawy o odpadach. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca oświadczyła, na terenie przedsiębiorstwa znajduje się czterostanowiskowa myjnia, która służy do mycia samochodów, w których przewożona była trzoda chlewna. Myjnia podzielona jest na dwie strefy: w strefie pierwszej następuje mycie wyłącznie czystą wodą z sieci wodociągowej, bez użycia jakichkolwiek środków chemicznych, a w strefie drugiej - z użyciem środków chemicznych, tj. aktywnej piany, przy czym następuje to w obiegu zamkniętym. Przebieg procesu technologicznego w strefie pierwszej jest następujący: pojazdy polewane są wodą, która następnie wraz z ze spłukanymi odchodami zwierząt, trocinami, które służą za wyściółkę pojazdów podczas transportu, trafia do kolektora wewnętrznego, a następnie do separatora (wirówki). W wirówce następuje rozdzielenie materiału na frakcję płynną - wodę z mycia pojazdów oraz frakcję stałą - trociny z odchodami zwierząt. Frakcja płynna trafia do zamkniętego zbiornika i służy Skarżącej jako gnojowica. Natomiast frakcja stała jest magazynowana, a następnie odbierana przez gospodarstwa rolne i wykorzystywana jako nawóz do uprawy borówek. W ocenie Skarżącej, frakcja stała nie stanowi odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach, a objęta jest zakresem definicyjnym pojęcia "obornik" w rozumieniu przepisów Rozporządzenia nr 1069/2009 oraz "nawozu naturalnego" w rozumieniu art. 2 ust. 4 lit. a ustawy o nawozach i nawożeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Natomiast na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 20 Rozporządzenia 1069/2009 "obornik" oznacza kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez. W odniesieniu do definicji "ściółki" odwołać się należy do § 2 ust. 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, zgodnie z którym ściółka to dowolny suchy i kruchy materiał umożliwiający zwierzętom zaspokajanie ich potrzeb etologicznych. Funkcję taką dla trzody chlewnej w pojazdach transportowych zwierząt gospodarskich pełni właśnie rzeczona ściółka z trocin. Jednocześnie na mocy art. 2 ust. 6 lit. a ustawy o odpadach wprost wyłączono spod jej regulacji biomasę w postaci odchodów podlegających przepisom Rozporządzenia nr 1069/2009, wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska, ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Nadto, obornik stanowi nawóz naturalny przeznaczony do rolniczego wykorzystania zgodnie z definicją zawartą w ustawie o nawozach i nawożeniu. Jednocześnie przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu zezwalają na wprowadzanie do obrotu nawozu naturalnego zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 1069/2009, przy czym nawozy naturalne mogą być zbywane do bezpośredniego rolniczego wykorzystania wyłącznie na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Zgodnie z Rozporządzeniem nr [...], obornik stanowi materiał kategorii 2 (art. 9 lit. a Rozporządzenia nr [...]), który może być stosowany w glebie bez uprzedniego przetworzenia (art. 13 lit. f Rozporządzenia nr [...]). W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podniósł, że, jak ustalono w trakcie kontroli, pojazdy przewożące trzodę chlewną spłukiwane są czystą wodą za pomocą myjki ciśnieniowej. W związku z tym powstają ścieki (mieszanina trocin, odchodów i wody), które kierowane są do zbiornika poprzedzonego separatorem, w którym następuje rozdział na frakcję płynną i stałą. Wspomniana frakcja stała stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Organ wyjaśnił, że mieszanina trocin i odchodów trzody chlewnej, powstająca w procesie technologicznym w myjni samochodowej, nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu, ponieważ znajdują się w niej dodatkowe substancje (np. pozostałości po myciu samochodów), przez co nie może być uznana za nawóz naturalny, lecz stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Skarżąca, jako podmiot nieuprawniony uznała się za producenta nawozu i zawarła umowę z odbiorcami fakcji stałej, która stanowi odpad, a nie, jak twierdzi Spółka, nawóz naturalny i obornik. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Gospodarstwa rolne, które odbierają wspomniany odpad od Skarżącej, nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które uprawniałyby je do przyjmowania wytworzonych przez Skarżącą odpadów w postaci trocin wymieszanych z odchodami zwierzęcymi. Firma, przekazując powstałe z mycia pojazdów odpady ww. odbiorcom, narusza wymóg art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustosunkowując się do treści wniesionej skargi, organ wskazał, że Skarżąca błędnie zakłada, że nie ma obowiązku ewidencjonowania frakcji stałej jako odpad i przekazywania uprawionym odbiorcom jako odpad, gdyż ww. frakcja stanowi nawóz naturalny i obornik. Mieszanina odchodów zwierzęcych, trocin i substancji ropopochodnych jest odpadem, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do którego pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. W toku kontroli ustalono, że Skarżąca nie prowadzi w rejestrze BDO ewidencji odpadów, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ inspekcji ochrony środowiska w toku przeprowadzonej kontroli oraz treści (stanowiących konsekwencję tych ustaleń) wskazań zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Uznanie, że frakcja stała w postaci mieszaniny odchodów trzody chlewnej i trocin powstająca w procesie technologicznym w prowadzonej przez Skarżącą myjni samochodów służących do przewozu trzody chlewnej stanowi odpad w rozumieniu ww. przepisu, zaprowadziła orzekający w sprawie organ do uznania, że Skarżąca winna prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję takich materiałów jako odpadów na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach i przekazywać je jako odpady uprawnionym odbiorcom, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, podczas gdy zdaniem Skarżącej frakcja stała stanowi obornik w rozumieniu art. 3 ust. 20 Rozporządzenia nr 1069/2009. Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako "p.p.s.a."). W przypadku zaskarżenia takiego aktu podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest - obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którym mowa w pkt 3, jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Innymi słowy, wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide: wyroki WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 i z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z tym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17 - dostępny jw.). Przy czym, podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. W postępowaniu tym Sąd dokonując oceny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że pomiędzy treścią zarządzenia pokontrolnego a ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli istnieje rozbieżność polegająca na tym, że w zarządzeniu pokontrolnym wskazano na to, że odpady w postaci frakcji stałej, na którą składają się trociny i odchody zwierząt, stanowią odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Z kolei w protokole kontroli wskazuje się na występowanie również substancji ropopochodnych. W związku z powyższym przyjęcie w protokole pokontrolnym, że frakcja stała składająca się wyłącznie z trocin i odchodów zwierząt należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do: 6) biomasy w postaci: a) odchodów podlegających przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.) (...). Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, "obornik" oznacza kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 z późn. zm.), ściółka to dowolny suchy i kruchy materiał umożliwiający zwierzętom zaspokojenie ich potrzeb etologicznych. Reasumując, zawarte we frakcji stałej trociny i odchody zwierząt należy uznać za obornik, co do którego stosownie do cyt. art. 2 ustawy o odpadach nie mają zastosowania jej przepisy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą Spółkę koszt wpisu od skargi (200 zł), oraz wynagrodzenie adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).