II SA/Bd 848/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie: ,,w soboty w godzinach od 8.30 do 12.30".

Prokurator Okręgowy w Toruniu, działając na podstawie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 p.p.s.a. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Chełmna z 30 października 2012 r. Nr XXIV 155/2012 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w mieście Chełmnie – w zakresie regulacji zawartej w § 2 wskazanej uchwały dotyczącej zapisu "w soboty w godzinach od 8.30 do 12.30". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13b ust. 1 ustawy z 21marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm,), polegające na błędnej wykładni tego przepisu poprzez zakwalifikowanie soboty jako dnia roboczego i w konsekwencji na wprowadzenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w soboty. Formułując powyższy zarzut Prokurator Okręgowy w Toruniu, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat za parkowanie w soboty w godzinach od 8.30 do 12.30. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy podniósł, że przedmiotowa uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne – tj. takie, które definiują jej adresatów poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich nazw oraz abstrakcyjne – zawierające nakazy pozostające w związku z zachowaniem mającym miejsce w pewnych powtarzalnych sytuacjach, a nie jednej konkretnej sytuacji. Prokurator Okręgowy w Toruniu powołał się w uzasadnieniu skargi na uchwałę 7 sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r., (sygn. Akt I OPS 1/1) i wywodził, że mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowiącego przez niego prawa, należy soboty traktować w ten sam sposób na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Skarżący zwrócił uwagę na brak legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy". Wskazał jednak na katalog "dni wolnych od pracy" zawarty w ustawie z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (dz. U. z 2015 r., poz. 90) – obejmujący niedziele i święta oraz na przepisy kodeksu pracy (art. 1569 § 1) , który za dni wolne od pracy uważa niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Skarżący wywodził dalej, że jeśli więc kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta, a jednocześnie nawiązuje do kategorii "dnia wolnego od pracy" ,to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżnienia "dnia wolnego od pracy". W tej sytuacji uznanie soboty za: dzień roboczy" w rozumieniu w/w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. nie ma wystarczających podstaw. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Chełmna, działająca przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Nr XXIV155/2012 została wydana z naruszeniem prawa. Rada Miasta Chełmna zgodziła się ze skargą co do zasady. Uzasadniając wniosek sformułowany w odpowiedzi na skargę wskazała, że upłynął termin do stwierdzenia nieważności uchwały i sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności uchwały, jednakże może stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rada Miasta powołała się na art. 147 § 1 p.p.s.a., który obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Rady Miasta powyższy przepis ma zastosowanie z uwagi na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Rada Miasta wskazała dodatkowo, że zaskarżona uchwała została poprawiona przez gminę na podstawie uchwały Nr XXIII/138/2016 Rady Miasta Chełmna z 21 czerwca 2016r., w świetle której § 2 zaskarżonej uchwały został skreślony w zakresie zapisu "w soboty w godzinach od 8.30 do 12.30.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z przepisów art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzone naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Chełmna Nr XXIV/155/2012 w części dotyczącej § 2 tej uchwały ustalającej pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w soboty w godzinach od 8.30 do 12.30 ma wymiar istotny i tym samym kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności. Rozpoznając skargę pod względem merytorycznym należy wskazać na wstępie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 13 b ust. 3 i 4 i art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13 b ust. 3 tej ustawy stanowi się bowiem, że rada giny (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13 b ust. 4 w/w ustawy uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3 wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala między innymi: wysokość stawek opłaty i określa sposoby pobierania opłat. W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akta prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta została potwierdzona także w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującym, że na podstawie upoważnienia ustawowego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Analizując treść zaskarżonej uchwały nie sposób było dojść do innego wniosku niż tego, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem przepisy nakładające na generalnie oznaczonych adresatów określone obowiązki (obowiązek uiszczenia opłaty adresowany do generalnie, a nie indywidualnie określonych osób), a przede wszystkim wydana została w oparciu o ustawowe upoważnienie – wkraczając w materię ustawową uregulowaną w przepisach ustawy o drogach publicznych. Przechodząc dalej do meritum należało w rozpoznawanej sprawie rozważyć, czy ustawowe upoważnienie zwarte w/w art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawniało Radę Miasta Chełmna do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat w strefie płatnego parkowania również w soboty – a tym samym zaliczenie tego dnia do "dnia roboczego". W ocenie Sądu należało w pełnić podzielić argumentację strony skarżącej. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni roboczych" – inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Pojęcie i katalog "dni wolnych od pracy" zawarty został w ustawie z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) i obejmuje on niedzielę i święta. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Ustawa ta jednak zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy" i nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasad udzielania takich dni wobec np. pracowników. W ocenie Sądu, wyklucza to zatem możliwość przyjęcia prostego domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustaw wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi np. czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu szóstego rozdziału II kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie I OSK 3507/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. W tym miejscu należy zwrócić też uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. (sygn. Akt I OPS 1/11). W uchwale tej zajęto stanowisko, zgodnie z którym sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Warto też zwrócić uwagę na brzmienie art. 83 § 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w procedurze sądowoadministracyjnej sobota uzyskała kwalifikację alternatywnie taką samą jak dzień ustawowo wolny od pracy. Kierując się zatem zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w tym wypadku prawa administracyjnego) – w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Reasumując – jeżeli wykładania systemowa, jak i językowa, pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowana część § 2 uchwały Rady Miasta Chełmna (obejmującej ustanowienie opłat za parkowanie w zakresie wyrażenia "oraz soboty w godzinach od 8.30 do 12.30") należy, w ocenie Sądu, uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odnosząc się do wniosku Rady Miasta Chełmna zawartego w odpowiedzi na skargę to wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, że ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ określonego w tym przepisie terminu nie ma zastosowania do uchwał stanowiących akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (o czym mowa była na wstępie), to upływ roku od jej podjęcia nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Podniesiona też w odpowiedzi na skargę okoliczność "poprawienia" zaskarżonej uchwały poprzez wykreślenie zakwestionowanych zapisów uchwale z 21 czerwca 2016r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, że nawet uchylenie aktu prawnego nie oznacza, iż przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady miasta oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od chwili jej podjęcia (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozważenia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Wyeliminowanie takiej wadliwej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały) otwiera bowiem również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.