II SA/Bd 804/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. Wzgórze sp. z o. o. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz strony skarżącej Z. Wzgórze sp. z o. o. w T. od Wojewody [...] kwotę [...](dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2025 r. znak: [...] Starosta T., działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej kpa) orzekł o: - ustaleniu odszkodowanie za grunt położony w obrębie R.-Ś., G. Ł., oznaczony geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,5217 ha, zapisana na etapie podziału w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, która z mocy prawa przeszła na własność G. Ł. pod drogę publiczną - gminną, zgodnie z ostateczną decyzją Wójta G. Ł. z [...] stycznia 2012 r. znak: [...]; - odszkodowanie w kwocie [...]zł za prawo własności nieruchomości ustalono na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Z. W."; - zobowiązaniu Wójta G. Ł. do wypłaty odszkodowania na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Z. W." w kwocie [...]zł, jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji G. Ł. wniosła o jej uchylenie w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. m.in.: art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do uznania przez organ za prawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia i metody wyceny nieruchomości, która doprowadziła do rażącego zawyżenia wartości nieruchomości; art. 128 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, iż jedyną stroną uprawnioną do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie jest osoba będąca właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej przejęcie; art. 154 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie co doprowadziło do uznania przez Organ za prawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej bez prawidłowego uwzględnienia innych podobnych nieruchomości, § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania przez Organ za prawidłowy operat szacunkowy. Ponadto odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie się przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej z uwagi na prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organu; art. 77 § 1 kpa poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie prawdy obiektywnej i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 kpa poprzez niedokonanie oceny dowodów w oparciu o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2025 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie uznając ww. zarzutów za zasadne. W skardze do Sądu Z. T. (dalej Skarżąca) wniosła o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] – P., względnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 kpa oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez brak wcześniejszego rozpoznania złożonego przez Skarżącą wobec decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2025 r., [...] - wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o uzupełnienie decyzji, który znajduje się w aktach sprawy i został złożony w trybie art. 111 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu Skarżąca wskazała, że Wojewoda rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2025 r., jednak rozstrzygnięcie powyższe nastąpiło pomimo braku wcześniejszego rozpoznania złożonego przez Skarżącą wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2025 r. Pomimo złożenia wniosku przez Skarżącą w ustawowym terminie, wniosek ten nie został rozpoznany i Skarżąca nie posiada informacji, co się z nim stało. Ze względu na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody K. – P., w ocenie Skarżącej, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest przedwczesne, albowiem w sprawie oczekuje wciąż wcześniejszy nierozpoznany wniosek Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewoda zauważył, że wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2025 r. "w zakresie określenia w jakim dokładnym terminie (z podaniem daty dziennej) powinno nastąpić wykonanie decyzji i uzupełnienia przez określenie w jaki sposób zostanie dokonana zapłata" został złożony bez podpisu oraz po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a zatem nie spełnił przesłanek art. 111 § 1 kpa. Podobnie uczestniczka postępowania G. Ł. w piśmie z dnia [...].02.2026 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] – P., na mocy której organ ten rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2025 r., pomimo braku wcześniejszego rozpoznania przez organ I instancji złożonego przez Skarżącą wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o uzupełnienie decyzji, narusza art. 111 § 1 kpa i jednocześnie wywiera wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 kpa. Zgodnie z art. 111 § 1 kpa, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W § 2 tego przepisu wskazano, że w przypadkach określonych w § 1, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2025 r. "w zakresie określenia w jakim dokładnym terminie (z podaniem daty dziennej) powinno nastąpić wykonanie decyzji i uzupełnienia przez określenie w jaki sposób zostanie dokonana zapłata" bez wątpienia dotyczył uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, a jego ewentualne braki formalne jako podania, wymagały zastosowania przewidzianej Kodeksem postępowania administracyjnego procedury uzupełnienia jego braków formalnych. W literaturze wyrażono pogląd, że uzupełnienie rozstrzygnięcia ze swej natury nie ma cech samoistnej sprawy. Wobec tego od daty doręczenia decyzji zawierającej uzupełniające rozstrzygnięcie, albo odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia, będzie biegł dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy, a więc od decyzji uzupełnianej co do rozstrzygnięcia wraz z decyzją uzupełniającą (vide: Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, 7 Wydanie str. 531). Podejmując decyzję administracyjną, organ związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Takim przepisem, który organ musiał uwzględnić w rozpoznawanej sprawie jest art. 111 kpa. Dyspozycja powołanego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy, tj. złożenia przez stronę wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o uzupełnienie decyzji, zobowiązywała Starostę Toruńskiego bezwzględnie do jego rozpatrzenia. Dopiero wydanie decyzji zawierającej uzupełnienie rozstrzygnięcia, bądź odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia otwiera stronie drogę do złożenia odwołania od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy i w rezultacie umożliwia organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2025 r. nie został rozpatrzony, a organ II instancji, analizując ponownie stan faktyczny sprawy, nie dostrzegł tej okoliczności, której zaistnienie powodowało brak podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania, dlatego też obowiązkiem organu II instancji było zwrócenie akt organowi I instancji celem rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. W rezultacie nadal pozostaje niezakończone postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przed organem I instancji, albowiem wniosek o uzupełnienie decyzji nie został rozpatrzony, a pomimo tego odwołanie przekazano do Wojewody w trybie art. 133 kpa celem rozpatrzenia. Brak rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego, ponieważ wydanie przez organ II instancji jakiejkolwiek decyzji w sprawie przed rozpoznaniem wniosku o uzupełnienie decyzji narusza art. 15 kpa. Fakt niezakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego wyłącza możliwość kontroli decyzji, o czym stanowi art. 137 kpa, dlatego też wniosek o uzupełnienie decyzji powinien wrócić do organu I instancji i dopiero po jego rozpatrzeniu strony niezadowolone z rozstrzygnięcia mogą wnieść odwołanie, umożliwiając w ten sposób instancyjny tok kontroli rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga, że nie było rzeczą Sądu merytoryczna ocena treści wniosku o uzupełnienie decyzji, w tym również kwestia jego braków formalnych. To ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji wezwie do uzupełnienia dostrzeżonych braków formalnych wniosku, a także oceni, czy został on wniesiony w terminie. Procedując dalej, organ zastosuje również, w zależności od poczynionych ustaleń, art. 111 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.