II SA/Bd 80/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia obcego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...]nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (zwane dalej "Kolegium") zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2025 r. nr SKO.4204.47.2025 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy (zwany dalej "Prezydentem") z 8 października 2025 r., nr NEG 7/2025 którą to decyzją Prezydent odmówił P. N. (dalej jako Skarżący) wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w B. (działka drogowa [...], obręb [...]) urządzenia obcego, tj. obiektu małej architektury – mini rzeźby "M. ". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 2. Skarżący wnioskiem z 1 września 2025 r. wystąpił do Prezydenta o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w B. (działka drogowa [...], obręb [...]) urządzenia obcego, tj. obiektu małej architektury – mini rzeźby "M. ". W wyniku rozpatrzenia wniosku, Prezydent działając na podstawie 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, w skrócie "u.d.p."), art. 62 i 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., w skrócie "k.p.a."), odmówił Skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w B. (działka drogowa [...], obręb [...]) urządzenia obcego, tj. obiektu małej architektury – mini rzeźby "M. ". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do art. 39 u.d.p. zgodnie z którym pas drogowy przeznaczony jest przede wszystkim do realizacji funkcji komunikacyjnych, a lokalizowanie w nim urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest co do zasady zakazane. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p., który dopuszcza możliwość wydania zezwolenia wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Prezydent wskazał przy tym na stanowisko Kolegium, że niezależnie od indywidulanego stanowiska w zakresie walorów estetycznych i promocyjnych mini rzeźb Prezydent jest uprawniony do prowadzenia własnej polityki w tym zakresie, a wnioskodawca nie ma roszczenia o uzyskanie zezwolenia na zlokalizowanie wybranej przez siebie formy artystycznej w pasie drogowym, mając na uwadze art. 39 ust. 1 u.d.p., który jako zasadę wprowadza zakaz lokalizacji lub umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a odstępstwo od tego zakazu przewiduje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Organ wskazał, że rozmieszczanie elementów małej architektury, takiej jak przedmiotowa mini rzeźba, bez planu, bez analizy przepływu ruchu i bez odniesienia się do zasad ergonomii przestrzeni mogą powodować kolizje pieszych z przeszkodą, utrudniają poruszanie się osób z niepełnosprawnościami, niewidomych, starszych czy rodzicom z wózkami dziecięcymi, a także powodować ryzyko potknięć czy urazów, zwłaszcza gdy są wykonane z niekontrastowych materiałów. Organ podniósł, że pas drogowy powinien być wykorzystywany przede wszystkim do celów komunikacyjnych. Rozmieszczenie w nim niepowiązanych funkcjonalnie lub stylistycznie obiektów małej architektury prowadzi do niefunkcjonalnego zagospodarowania przestrzeni, obniżenie czytelności przestrzeni publicznej. 3. W odwołaniu od decyzji Prezydenta, Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.) oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podniósł, że: - organ odstąpił od dotychczasowej praktyki polegającej na tolerowaniu na terenie miasta funkcjonowania licznych elementów reklamowych, dekoracyjnych i małej architektury zajmujących większą przestrzeń i potencjalnie bardziej utrudniających ruch pieszy niż planowana mini-rzeźba; - w odróżnieniu od wymienionych obiektów "M. " ma niewielkie rozmiary, ma zostać umieszczona na trawniku przy chodniku osiedlowej ulicy, poza centrum miasta, przez co nie będzie powodowała zagrożeń ani utrudnień dla ruchu pieszych; - organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy i nie wykazał, aby lokalizacja rzeźby stwarzała rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu; - organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, opierając się przede wszystkim na stanowisku Rady ds. Estetyki Miasta z 29 stycznia 2025 r. i opinii Plastyka Miasta z 8 września 2025 r.; - opinia Rady ds. Estetyki została sporządzona jeszcze przed złożeniem wniosku, a więc nie mogła dotyczyć konkretnego przedsięwzięcia będącego przedmiotem sprawy; - organ błędnie uznał przedsięwzięcie za mające charakter komercyjny, podczas gdy rzeźba została zakupiona ze środków własnych Skarżącego, posiada indywidualny grawer wskazujący właściciela i nie zawiera elementów reklamowych ani promocyjnych; - organ oparł rozstrzygnięcie na ogólnych przypuszczeniach dotyczących możliwych kolizji pieszych, bez wykazania, że zagrożenie w tej konkretnej lokalizacji rzeczywiście istnieje. Odwołujący argumentował ponadto, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazał na artystyczny charakter obiektu, jego walory estetyczne, promocyjne i turystyczne oraz fakt, że przepisy lokalne dotyczące Parku Kulturowego Stare Miasto dopuszczają sytuowanie przedmiotów o charakterze artystycznym przy lokalach usługowych. Zdaniem Skarżącego, skoro takie rozwiązania są dopuszczalne w ścisłym centrum miasta, tym bardziej powinny być możliwe na obrzeżach miasta, gdzie natężenie ruchu jest znacznie mniejsze. 4. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z 27 listopada 2025 r. nr SKO.4204.47.2025 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z 8 października 2025 r. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., która jest decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. obowiązuje zasada zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Możliwość odstąpienia od tego zakazu na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter wyjątkowy i może nastąpić wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przepis nie definiuje tego pojęcia, dlatego ocena jego wystąpienia należy do organu administracji i ma charakter uznaniowy. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada wymogom wydania decyzji uznaniowej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji, które powinno być (co podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych) "szczególnie wnikliwe i logiczne". Zdaniem Kolegium z uzasadnienia decyzji organu I instancji można ustalić główne motywy, jakim kierował się ten organ wydając decyzję odmowną. Kolegium zauważyło, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność umieszczenia rzeźby w pasie drogowym przed uzyskaniem zezwolenia. Istnieją odrębne środki prawne pozwalające na dyscyplinowanie sprawcy takiego naruszenia. Zdaniem Kolegium nie ma też znaczenia okoliczność, czy rzeźba stanowi nośnik reklamowy. Zasady lokalizowania urządzeń obcych i reklam w pasie drogowym są bowiem takie same. Kolegium stwierdziło, że pomijając ogólnikowe, niczym niepoparte stwierdzenia o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu pieszego poprzez usytuowanie mini – rzeżby "M. " w proponowanej lokalizacji – należy uwzględnić szerszy kontekst sprawy. Kolegium wskazało mianowicie, że powszechnie znaną informacją (upublicznioną w mediach i mediach społecznościowych) jest informacja iż lokalizacja w przestrzeni publicznej "M. ", bohaterki opowiadań dla dzieci, jest oddolną inicjatywą autora tych opowiadań. Przyczyną wydania decyzji odmownej jest negatywne podejście organu I instancji do tej inicjatywy, o czym mogą świadczyć publiczne wypowiedzi Rzecznika Prasowego Prezydenta będące skutkiem negatywnej opinii Rady ds. Estetyki czy Plastyka Miasta. Kolegium zauważyło, że przedstawione w decyzji Prezydenta argumenty przeciwko lokalizacji mini – rzeźby w pasie drogowym odwołują się w dużej mierze do negatywnych opinii Plastyka Miejskiego oraz Rady ds. Estetyki Miasta. Wskazując na obowiązki na obowiązki zarządcy drogi z art.20 pkt 4 u.d.p. (m.in. utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego) Kolegium podniosło, że do zadań własnych gminy zalicza się m.in. sprawy ładu przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że w świetle tych ogólnych regulacji i argumentów powołanych przez organ I instancji (który realizuje zadania własne) – nie można przyjąć, że jakoby doszło do przekroczenia przez Prezydenta granic uznania administracyjnego. Niezależnie od indywidualnego stanowiska w zakresie walorów estetycznych i promocyjnych M. dla Miasta Bydoszczy, w ocenie składu orzekającego Prezydenta Miasta Bydgoszczy jest uprawniony do prowadzenia własnej polityki w tym zakresie, a wnioskodawca nie ma roszczenia o uzyskanie zezwolenia na zlokalizowanie wybranej przez siebie formy artystycznej w pasie drogowym, mając na uwadze art. 39 ust. 1 u.d.p., który jako zasadę wprowadza zakaz lokalizacji lub umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a odstępstwo od tego zakazu przewiduje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. 5. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium z 27 listopada 2025 r. P. N. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ustawowej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku" pozwala organowi na oparcie rozstrzygnięcia na subiektywnych kryteriach estetycznych i promocyjnych, mimo że odmowa powinna wynikać z obiektywnych przesłanek ustawowych; - art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", mimo artystycznego charakteru mini-rzeźby, jej lokalizacji przy lokalu usługowym oraz dopuszczania podobnych form ekspozycji przez przepisy prawa miejscowego (por. analogicznie § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr XLIV/926/21 Rady Miasta Bydgoszczy odnoszący się do przestrzeni publicznej bydgoskiej starówki); II. naruszenie przepisów postępowania: - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 7 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, który z jednej strony zaakceptował ustalenie, że mini-rzeźba nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, a z drugiej utrzymał decyzję odmowną, odwołując się do przesłanek pozanormatywnych; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia oraz pominięcie argumentacji odwołania dotyczącej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr XLIV/926/21 w sprawie Parku Kulturowego "Stare Miasto"; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na odmowie zgody na lokalizację mini-rzeźby pomimo funkcjonowania na terenie miasta licznych podobnych obiektów reklamowych i dekoracyjnych; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Rady ds. Estetyki Miasta Bydgoszczy z 29 stycznia 2025 r., które nie odnosiło się do konkretnego projektu "M. " i zostało wydane przed złożeniem wniosku; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia i wydania decyzji pozytywnej. 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że zasadnie Kolegium podkreśla, że aby umieścić w pasie drogowym urządzenie obce lub reklamę konieczne jest uzyskanie dwóch decyzji: najpierw decyzji - zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.), a następnie decyzji – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.). Takie rozumienie przywołanych przepisów u.d.p. stanowi ugruntowany pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., II GSK 1559/23, LEX nr 3836974 i przywołane tam orzecznictwo). Zasadnie także wskazuje Kolegium, że decyzja w przedmiocie lokalizacji ma charakter uznaniowy oraz wskazuje wymogi prawne, jakie powinna spełniać decyzja uznaniowa. Jednakże zdaniem Sądu wymogów tych zaskarżona decyzja Kolegium nie spełnia. Co więcej przy ocenie decyzji Kolegium – organu odwoławczego, należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ odwoławczy nie może zatem – jak w istocie uczyniło to Kolegium - ograniczyć się do recenzowania ustaleń faktycznych i stanowiska prawnego organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien wskazać na własne ustalenia i własne stanowisko prawne. 8. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 art. 39 ust. 1 u.d.p.). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA (por. ww. z 4 kwietnia 2024 r., II GSK 1559/23), iż sformułowanie art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że postępowanie, które poprzedza wydanie zezwolenia na lokalizację, powinno prowadzić do ustalenia, czy wkroczenie z niedozwolonym obiektem lub urządzeniem w pas drogowy jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Jak podnoszono w piśmiennictwie, zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, którego interpretacja następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 u.d.p. jako szczególnie uzasadniony przypadek (P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, op. cit., art. 39). Przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 u.d.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ obowiązany jest rozważyć przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, mając na uwadze, że wydanie zezwolenia na lokalizację stanowi odstąpienie, wyjątek od generalnej zasady zakazu umieszczania obiektów w obrębie pasa drogowego. 9. Mając na względzie powyższe w decyzji lokalizacyjnej powinny przede wszystkim znaleźć się ustalenia co do cech obiektu ("mini – rzeźby") i jego planowanego położenia w obrębie pasa drogowego, w tym w odniesieniu do poszczególnych elementów drogi. W decyzji brak takich ustaleń. Kolegium opisuje jedynie przebieg postępowania administracyjnego, w tym wniosek Skarżącego oraz wspomina przy ocenie "ogólnikowych" stwierdzeń organu I instancji o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu pieszego, że rzeźba ma być usytuowana na działce drogowej nr [...] obręb [...]. Brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego jakie rozmiary ma rzeźba, z jakiego jest materiału (np. czy jest przezroczysta), w jakim miejscu pasa drogowego ma być usytuowana, w szczególności, czy ma być usytuowana w obrębie jezdni, chodnika, na ziemi, na słupie (na cokole), jakiej wysokości, czy ze względu na rozmiary może uniemożliwiać bądź utrudniać przejazd pojazdom lub przejście pieszym albo ograniczać widoczność, czy znajduje się w części drogi zabezpieczającej odpowiedni spływ wody z jezdni albo stanowiącą barierę chroniącą pojazdy przed wypadnięciem z jezdni itp. Brak tych ustaleń jest o tyle zaskakujący, że w aktach sprawy znajdują się złożone przez wnioskodawcę fotografie przedstawiające rzeźbę w miejscu jej obecnego usytuowania (w którym to miejscu miałaby się znaleźć rzeźba już w sposób zgodny z prawem), przy czym zdjęcie przedstawia rzeźbę w miejscu niewskazującym, że jest jezdnią lub chodnikiem (rzeźba znajduje się na ziemi obsadzonej roślinnością), w odległości (jak zwymiarowano na zdjęciu) kilku centymetrów od ogrodzenia posesji, pół metra od krzewu; na zdjęciu przedstawione są także rozmiary rzeźby (w tym wysokość: 28 cm). Organ tych wskazań nie weryfikował ani nie przyjął jako podstawy swoich rozważań. Tymczasem wskazany słusznie przez Kolegium wymóg oparcia decyzji uznaniowej na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.), który powinien być szczególnie wnikliwie przeanalizowany w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) należy w pierwszej kolejności odnieść do samego Kolegium, zwłaszcza że rolą organu odwoławczego jest też korygowanie wcześniejszych błędów w tym zakresie, z ograniczeniem przewidzianym w art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Trudno analizować czy "cechy obiektu, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe" – jeżeli wcześniej organ nie ustalił ani cech obiektu, który poddaje analizie ani nie ustalił i nie opisał dokładnie planowanego położenia tego obiektu w pasie drogowym, ani nie opisał jak wygląda ten fragment pasa drogowego, na który planowany do umieszczenia obiekt miałby oddziaływać, jak też nie wskazał lokalnych uwarunkowań bezpieczeństwa ruchu drogowego (takich jak np. natężenie ruchu drogowego czy problemy z zapewnieniem widoczności). Nie jest rolą Sądu wyręczanie organów w tym zakresie – czy to organ odwoławczego, czy to organu I instancji (który także nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie). Kolegium dopuściło się zatem uchybienia powyższym przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 10. Niezależnie od podstawowych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego Kolegium nie sprostało także wymogowi właściwej argumentacji w zakresie rozważań prawnych. Decyzja w przedmiocie lokalizacji ma charakter uznaniowy, ale nie jest to równoznaczne z tym, że może być decyzją dowolną. Organ właściwy w sprawie, aby uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Obowiązek ten spoczywa nie tylko na organie I instancji (w tym przypadku Prezydencie) ale także na Kolegium, który – jak wyżej Sąd podkreślił, jest organem merytorycznym, zobowiązanym do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Nie jest zajęciem stanowiska w sprawie opisywanie jej przebiegu i opisywanie wypowiedzi podmiotów, które w sprawie uczestniczyły (jak to uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji) – tak jak nie jest oceną poprawności konstrukcji mostu samo opisanie jak ten most z zewnątrz wygląda, czy jest ładny, ile ludzi się nim porusza i czy o moście mówią dobrze czy źle. Nie może być uznane za własną ocenę organu opisanie samych wymogów (kryteriów) oceny czy zasad które powinny być zachowane, aby uznać, że dana konstrukcja jest prawidłowa (co Kolegium uczyniło opisując wymogi stawiane decyzji uznaniowej). Odwołując się także w tym zakresie do przykładu mostu – nie jest oceną konstrukcji mostu sam opis nauczanych na politechnice zasad budowy mostu. Tego rodzaju opis oceniającego pozwala jedynie na stwierdzenie, że oceniający kiedyś przeczytał i poznał zasady budowy mostu. Od oceniającego wymagane jest, aby potrafił w moście (który każdy widzi i jest w stanie opisać) dostrzec te elementy, które decydują czy most się nie zawali i wykazać, że elementy te są wykonane prawidłowo. Jak już wyżej Sąd wskazał, z powołaniem się na stanowisko NSA – w decyzji uznaniowej w przedmiocie lokalizacji obiektu w pasie drogowym powinny znaleźć się rozważania w zakresie zachowania bezpieczeństwa użytkowników dróg i samej drogi. Trudno zrozumieć, jaki związek z tymi istotnymi dla ustawodawcy (tj. mającymi walor "konstrukcyjny") wartościami ma kwestia "polityki" Prezydenta, którą to "politykę" Kolegium łączy w niezrozumiały sposób z obowiązkami Prezydenta z zakresu zarządzania drogami (art. 20 pkt 4 u.d.p.) i sprawami ładu przestrzennego. Jeżeli Kolegium ma na myśli "politykę" jako "sposób działania" (por. definicja "polityki" w Słowniku Języka Polskiego, https://sjp.pwn.pl/) to ze stanowiska Kolegium wynika, że w związku z tym, że Prezydent ma pewne prawne obowiązki w zakresie zarządzania drogami i w zakresie planowania przestrzennego, może - z powołaniem się, że to jego "sposób działania" - jak chce decydować, czy umieścić jakiś obiekt w pasie drogowym czy nie. Kolegium nie dostrzega, że w ten sposób przyznało Prezydentowi prawo do arbitralnego, dowolnego podejmowania decyzji – skoro nie wymaga od Prezydenta, aby się z czegokolwiek tłumaczył, wystarczy, że się powoła się na swoją w żaden sposób nie opisaną "politykę". Ograniczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia do powołania się na przysługującą komuś władzę nie tworzy decyzji o charakterze swobodnym. Swoboda decyzji oznacza, że decydujący musi zmierzyć się z potencjalną krytyką swojego rozstrzygnięcia i w tym celu przedstawić racjonalną, odnoszącą się do przedmiotu rozstrzygnięcia argumentację – tak aby możliwa była racjonalna, nawiązująca do przedmiotu sprawy krytyka. Nie da się racjonalnie oceniać czyjegoś niczym nieuzasadnionego przekonania o prawie do decydowania bez ograniczeń (tj. prawie do prowadzenia bliżej niesprecyzowanej "polityki"), które to prawo miałoby wynikać z samego obowiązku zajmowania się jakimiś sprawami (np. zarządzaniem drogami i planowaniem przestrzennym). Uznając prawo do arbitralności Prezydenta (prawo do prowadzenia "polityki") jako przesłankę decyzji Kolegium dopuściło się zatem naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. 11. Należy przy tym zauważyć, że uznanie przez organ w ramach oceny stanu faktycznego, iż wskazany we wniosku obiekt jest "reklamą" pociągnęłoby za sobą dodatkową konieczność poczynienia ustaleń i rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki odmowy wskazane w art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 3 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. 12. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. 13. W ponownym postępowaniu organ winien przede wszystkim szczegółowo ustalić stan faktyczny, w tym stan pasa drogowego, uwarunkowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, charakteru i rozmiarów planowego do umieszczenia obiektu; organ winien także przedstawić argumentację za przyjętym rozstrzygnięciem, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. 14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.