II SA/Bd 750/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...]nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (zwane dalej "Kolegium") zaskarżoną decyzją z 29 lipca 2025 r. nr SKO.4204.28.2025 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy (zwany dalej "Prezydentem") z 26 maja 2025 r. nr NEG 6/20258 którą to decyzją Prezydent odmówił Kancelarii [...] (dalej jako Skarżący lub Wnioskodawca) wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w B. (działka drogowa nr [...], obręb [...]) urządzenia obcego, tj. obiektu małej architektury – mini rzeźby "A. ". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 2. Skarżący wnioskiem z 24 marca 2025 r. wystąpił do Prezydenta o wyrażenie zgody posadowienie na stałe mini rzeźby "A. " w obrysie kamienicy położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] – po prawej stronie schodów wejściowych do kamienicy od strony ul. [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że istnieje możliwość przestawienia figurki bliżej kamienicy tj. na schody lub parapet gdzie będzie dużo bardziej eksponowana, niemniej posadowienie jej w obrysie kamienicy zdaje się być optymalne z perspektywy zachowania bezpieczeństwa oraz walorów estetycznych krajobrazu. 3. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Prezydent działając na podstawie 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, w skrócie "u.d.p."), art. 62 i 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., w skrócie "k.p.a."), odmówił Skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] w B. urządzenia obcego, tj. obiektu małej architektury – mini rzeźby "A. ". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że opisana we wniosku rzeźba została już posadowiona we wskazanym miejscu. Początkowo posiadała kod QR, którego zeskanowanie prowadziło do informacji świadczonych przez Wnioskodawcę oraz do "Wydawnictwa [...]", strony internetowej, której administratorem jest M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D. – co prowadziło do wniosku, że rzeźba jest urządzeniem reklamowym. Po informacji Wnioskodawcy, że kod został usunięty organ uznał, że rzeźba jest urządzeniem obcym – obiektem małej architektury. Prezydent wskazał, że ulica [...] jest drogą publiczną kategorii gminnej (na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr XIX/185/87 z dnia 30 września 1987 r.). Ulica znajduje się w jednostce urbanistycznej "Śródmieście", objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXI/397/12 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy. Ulica [...] w tym planie opisana jest symbolem 56.KPX – tereny dróg publicznych ciągów pieszych. Szczegółowe ustalenia planu dotyczące terenów dróg publicznych oznaczonych symbolem KPX przewidują m.in.: - zachowanie lub odtworzenie historycznej nawierzchni ulic wykonanych z kostki brukowej rzędowej lub kostki i płyt kamiennych; - zakaz lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem i obsługą komunikacji, - zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych funkcjonujących na zasadzie czasowo określanych umów dzierżawnych typu małe pawilony handlowo-usługowe, kioski, garaże itp. Nadto § 13 pkt 5 uchwały ustalający zasady użytkowania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji przewiduje, iż w pasach dróg publicznych obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy niezwiązanej z utrzymaniem i obsługą komunikacji, dopuszcza się lokalizację elementów małej architektury w tym wiat przystankowych. Prezydent wskazał, że ul. [...] objęta jest również postanowieniami uchwały nr XLIV/926/21 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto w Bydgoszczy. Prezydent wskazał, że w toku postępowania uzyskał negatywną opinię Plastyka Miasta Bydgoszczy z 7 maja 2025 r., odnośnie umieszczenia mini rzeźby przy ul. [...]. W opinii wskazano, że Rada ds. Estetyki Miasta Bydgoszczy w uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków na posiedzeniu 28 stycznia 2024 r. zauważyła, że inicjatywa umieszczenia w przestrzeni publicznej rzeźb ma istocie charakter komercyjny, bowiem zawiera kody QR, zaś figury [...] odnoszą się stylistycznie do wybranych działalności gospodarczych – w przedmiotowej sprawie M. w todze znajduje się przed wejściem do siedziby Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych. Prezydent podniósł, że rzeźba już znajduje się we wskazanym miejscu, pomimo braku uzyskania zezwolenia. 4. Prezydent odwołał się do art. 39 u.d.p. zgodnie z którym pas drogowy przeznaczony jest przede wszystkim do realizacji funkcji komunikacyjnych, a lokalizowanie w nim urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest co do zasady zakazane. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p., który dopuszcza możliwość wydania zezwolenia wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że rozmieszczanie elementów małej architektury, takiej jak przedmiotowa mini rzeźba, bez planu, bez analizy przepływu ruchu i bez odniesienia się do zasad ergonomii przestrzeni mogą powodować kolizje pieszych z przeszkodą, utrudniają poruszanie się osób z niepełnosprawnościami, niewidomych, starszych czy rodzicom z wózkami dziecięcymi, a także powodować ryzyko potknięć czy urazów, zwłaszcza gdy są wykonane z niekontrastowych materiałów. Organ podniósł, że pas drogowy powinien być wykorzystywany przede wszystkim do celów komunikacyjnych. Rozmieszczenie w nim niepowiązanych funkcjonalnie lub stylistycznie obiektów małej architektury prowadzi do niefunkcjonalnego zagospodarowania przestrzeni, obniżenie czytelności przestrzeni publicznej. Wobec tego zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek konieczności lokalizacji urządzenia obcego. 5. W odwołaniu od decyzji Prezydenta, Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p.. Skarżący podniósł, że: - organ odstąpił od dotychczasowej praktyki polegającej na tolerowaniu na terenie miasta funkcjonowania licznych elementów reklamowych, dekoracyjnych i małej architektury zajmujących większą przestrzeń i potencjalnie bardziej utrudniających ruch pieszy niż planowana mini-rzeźba; - organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy i nie wykazał, aby lokalizacja rzeźby stwarzała rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu; - organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, opierając się na stanowisku Rady ds. Estetyki Miasta i Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażonym na posiedzeniu 28 stycznia 2024 r, a więc jeszcze przed złożeniem wniosku w kwietniu 2025 r. – nie może być zatem uznana za dowód w sprawie; - organ błędnie uznał przedsięwzięcie za mające charakter reklamowy jedynie ze względu na krótkotrwałe umieszczenie na rzeźbie kodu QR; - organ oparł rozstrzygnięcie na ogólnych przypuszczeniach dotyczących możliwych kolizji pieszych, bez wykazania, że zagrożenie w tej konkretnej lokalizacji rzeczywiście istnieje. Odwołujący argumentował ponadto, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazał na artystyczny charakter obiektu, jego walory estetyczne, promocyjne i turystyczne oraz fakt, że przepisy lokalne dotyczące Parku Kulturowego Stare Miasto dopuszczają sytuowanie przedmiotów o charakterze artystycznym przy lokalach usługowych. 6. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z 29 lipca 2025 r. nr SKO.4204.28.2025 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z 26 maja 2025 r. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., która jest decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. obowiązuje zasada zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Możliwość odstąpienia od tego zakazu na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter wyjątkowy i może nastąpić wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przepis nie definiuje tego pojęcia, dlatego ocena jego wystąpienia należy do organu administracji i ma charakter uznaniowy. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada wymogom wydania decyzji uznaniowej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji, które powinno być (co podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych) "szczególnie wnikliwe i logiczne". Zdaniem Kolegium z uzasadnienia decyzji organu I instancji można ustalić główne motywy, jakim kierował się ten organ wydając decyzję odmowną. Kolegium zauważyło, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność umieszczenia rzeźby w pasie drogowym przed uzyskaniem zezwolenia. Istnieją odrębne środki prawne pozwalające na dyscyplinowanie sprawcy takiego naruszenia. Zdaniem Kolegium nie ma też znaczenia okoliczność, czy rzeźba stanowi nośnik reklamowy. Zasady lokalizowania urządzeń obcych i reklam w pasie drogowym są bowiem takie same. Kolegium stwierdziło, że pomijając ogólnikowe, niczym niepoparte stwierdzenia o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu pieszego poprzez usytuowanie mini – rzeżby "A. " w proponowanej lokalizacji – stwierdzić należy, że przyczyną wydania decyzji odmownej jest negatywne podejście organu I instancji do inicjatywy M. G. lokalizowania na terenie Miasta mini rzeźb [...], o czym świadczyć mogą publiczne wypowiedzi Rzecznika Prasowego Prezydenta będące skutkiem negatywnej opinii Rady ds. Estetyki czy Plastyka Miasta. Przedstawione w skarżonej decyzji argumenty przeciwko lokalizacji mini rzeźby w pasie drogowym odwołują się w szczególności do istniejącej kompozycji historycznej tkanki miasta, historycznego charakteru otoczenia. Wskazując na obowiązki na obowiązki zarządcy drogi z art.20 pkt 4 u.d.p. (m.in. utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego) Kolegium podniosło, że do zadań własnych gminy zalicza się m.in. sprawy ładu przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że w świetle tych ogólnych regulacji i argumentów powołanych przez organ I instancji (który realizuje zadania własne) – nie można przyjąć, że jakoby doszło do przekroczenia przez Prezydenta granic uznania administracyjnego. Niezależnie od indywidualnego stanowiska w zakresie walorów estetycznych i promocyjnych [...] dla Miasta Bydgoszczy, w ocenie składu orzekającego Prezydenta Miasta Bydgoszczy jest uprawniony do prowadzenia własnej polityki w tym zakresie, a wnioskodawca nie ma roszczenia o uzyskanie zezwolenia na zlokalizowanie wybranej przez siebie formy artystycznej w pasie drogowym, mając na uwadze art. 39 ust. 1 u.d.p., który jako zasadę wprowadza zakaz lokalizacji lub umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a odstępstwo od tego zakazu przewiduje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. 7. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium z 29 lipca 2025 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XLIV/926/21 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto w Bydgoszczy, który wprost dopuścił usytuowanie w przestrzeni publicznej, obejmującej bydgoską starówkę, obiektów artystycznych (tu: mini rzeźby "A. ") w sąsiedztwie punktów usługowych (tu: kancelarii prawnej), - art. 39 ust. 3 zdanie 1 u.d.p. w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XLIV/926/21 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto w Bydgoszczy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ustawowej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a zatem organ w oparciu o dowolne przesłanki może odmówić wydania zezwolenia, w sytuacji kiedy odmowa powinna być uzasadniona istnieniem obiektywnych, a nie dowolnych pozanormatywnych (za jaką należy uznać negatywny stosunek organu do ogólnej inicjatywy społecznej; II. naruszenie przepisów postępowania: - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 7 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, który z jednej strony zaakceptował ustalenie, że mini-rzeźba nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, a z drugiej utrzymał decyzję odmowną, odwołując się do przesłanek pozanormatywnych; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na odmowie zgody na lokalizację mini-rzeźby pomimo funkcjonowania na terenie miasta licznych podobnych obiektów reklamowych i dekoracyjnych; - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przekroczenie uprawnienia Prezydenta, który jako organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do realizacji uchwał rady gminy, w tym także do wykonania § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XLIV/926/21 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto w Bydgoszczy, przewidującego wyrażenie zgody na umieszczenie na terenie Starego Miasta obiektów promocyjnych i reklamowych w pobliżu lokali usługowych, - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem w postaci stanowisk Rady ds. Estetyki Miasta Bydgoszczy działającej w porozumieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków wyrażonych na posiedzeniu 28 stycznia 2024 r., które zostało wydane przed złożeniem wniosku. 8. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 9. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że zasadnie Kolegium podkreśla, że aby umieścić w pasie drogowym urządzenie obce lub reklamę konieczne jest uzyskanie dwóch decyzji: najpierw decyzji - zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.), a następnie decyzji – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.). Takie rozumienie przywołanych przepisów u.d.p. stanowi ugruntowany pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., II GSK 1559/23, LEX nr 3836974 i przywołane tam orzecznictwo). Zasadnie także wskazuje Kolegium, że decyzja w przedmiocie lokalizacji ma charakter uznaniowy oraz wskazuje wymogi prawne, jakie powinna spełniać decyzja uznaniowa. Jednakże zdaniem Sądu wymogów tych zaskarżona decyzja Kolegium nie spełnia. Co więcej przy ocenie decyzji Kolegium – organu odwoławczego, należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ odwoławczy nie może zatem – jak w istocie uczyniło to Kolegium - ograniczyć się do recenzowania ustaleń faktycznych i stanowiska prawnego organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien wskazać na własne ustalenia i własne stanowisko prawne. 10. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 art. 39 ust. 1 u.d.p.). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA (por. ww. z 4 kwietnia 2024 r., II GSK 1559/23), iż sformułowanie art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że postępowanie, które poprzedza wydanie zezwolenia na lokalizację, powinno prowadzić do ustalenia, czy wkroczenie z niedozwolonym obiektem lub urządzeniem w pas drogowy jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Jak podnoszono w piśmiennictwie, zwrot lingwistyczny "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem niedookreślonym, którego interpretacja następuje na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, czyli etapie poprzedzającym rozstrzyganie wniosku strony. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 u.d.p. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 u.d.p. jako szczególnie uzasadniony przypadek (P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, op. cit., art. 39). Przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 u.d.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ obowiązany jest rozważyć przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, mając na uwadze, że wydanie zezwolenia na lokalizację stanowi odstąpienie, wyjątek od generalnej zasady zakazu umieszczania obiektów w obrębie pasa drogowego. 11. Mając na względzie powyższe w decyzji lokalizacyjnej powinny przede wszystkim znaleźć się ustalenia co do cech obiektu ("mini – rzeźby") i jego planowanego położenia w obrębie pasa drogowego, w tym w odniesieniu do poszczególnych elementów drogi. W decyzji brak takich ustaleń. Kolegium opisuje jedynie przebieg postępowania administracyjnego, w tym wniosek Skarżącego oraz wspomina przy ocenie "ogólnikowych" stwierdzeń organu I instancji o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu pieszego, że rzeźba ma być usytuowana na działce drogowej nr [...] obręb [...]. Brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego jakie rozmiary ma rzeźba, z jakiego jest materiału (np. czy jest przezroczysta), w jakim miejscu pasa drogowego ma być usytuowana, w szczególności, czy ma być usytuowana w obrębie jezdni, chodnika, na ziemi, na słupie (na cokole), jakiej wysokości, czy ze względu na rozmiary może uniemożliwiać bądź utrudniać przejazd pojazdom lub przejście pieszym albo ograniczać widoczność, czy znajduje się w części drogi zabezpieczającej odpowiedni spływ wody z jezdni albo stanowiącą barierę chroniącą pojazdy przed wypadnięciem z jezdni itp. Tymczasem wskazany słusznie przez Kolegium wymóg oparcia decyzji uznaniowej na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.), który powinien być szczególnie wnikliwie przeanalizowany w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) należy w pierwszej kolejności odnieść do samego Kolegium, zwłaszcza że rolą organu odwoławczego jest też korygowanie wcześniejszych błędów w tym zakresie, z ograniczeniem przewidzianym w art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Trudno analizować czy "cechy obiektu, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwolą na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe" – jeżeli wcześniej organ nie ustalił ani cech obiektu, który poddaje analizie ani nie ustalił i nie opisał dokładnie planowanego położenia tego obiektu w pasie drogowym, ani nie opisał jak wygląda ten fragment pasa drogowego, na który planowany do umieszczenia obiekt miałby oddziaływać, jak też nie wskazał lokalnych uwarunkowań bezpieczeństwa ruchu drogowego (takich jak np. natężenie ruchu drogowego czy problemy z zapewnieniem widoczności). Nie jest rolą Sądu wyręczanie organów w tym zakresie – czy to organ odwoławczego, czy to organu I instancji (który ograniczył się do wskazania klasyfikacji ulicy jako drogi gminnej, bez badania rzeczywistego stanu drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego). Kolegium dopuściło się zatem uchybienia powyższym przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 12. Niezależnie od podstawowych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego Kolegium nie sprostało także wymogowi właściwej argumentacji w zakresie rozważań prawnych. Decyzja w przedmiocie lokalizacji ma charakter uznaniowy, ale nie jest to równoznaczne z tym, że może być decyzją dowolną. Organ właściwy w sprawie, aby uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Obowiązek ten spoczywa nie tylko na organie I instancji (w tym przypadku Prezydencie) ale także na Kolegium, który – jak wyżej Sąd podkreślił, jest organem merytorycznym, zobowiązanym do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Nie jest zajęciem stanowiska w sprawie opisywanie jej przebiegu i opisywanie wypowiedzi podmiotów, które w sprawie uczestniczyły (jak to uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji) – tak jak nie jest oceną poprawności konstrukcji mostu samo opisanie jak ten most z zewnątrz wygląda, czy jest ładny, ile ludzi się nim porusza i czy o moście mówią dobrze czy źle. Nie może być uznane za własną ocenę organu opisanie samych wymogów (kryteriów) oceny czy zasad które powinny być zachowane, aby uznać, że dana konstrukcja jest prawidłowa (co Kolegium uczyniło opisując wymogi stawiane decyzji uznaniowej). Odwołując się także w tym zakresie do przykładu mostu – nie jest oceną konstrukcji mostu sam opis nauczanych na politechnice zasad budowy mostu. Tego rodzaju opis oceniającego pozwala jedynie na stwierdzenie, że oceniający kiedyś przeczytał i poznał zasady budowy mostu. Od oceniającego wymagane jest, aby potrafił w moście (który każdy widzi i jest w stanie opisać) dostrzec te elementy, które decydują czy most się nie zawali i wykazać, że elementy te są wykonane prawidłowo. Jak już wyżej Sąd wskazał, z powołaniem się na stanowisko NSA – w decyzji uznaniowej w przedmiocie lokalizacji obiektu w pasie drogowym powinny znaleźć się rozważania w zakresie zachowania bezpieczeństwa użytkowników dróg i samej drogi. Trudno zrozumieć, jaki związek z tymi istotnymi dla ustawodawcy (tj. mającymi walor "konstrukcyjny") wartościami ma kwestia "polityki" Prezydenta, którą to "politykę" Kolegium łączy w niezrozumiały sposób z obowiązkami Prezydenta z zakresu zarządzania drogami (art. 20 pkt 4 u.d.p.) i sprawami ładu przestrzennego. Jeżeli Kolegium ma na myśli "politykę" jako "sposób działania" (por. definicja "polityki" w Słowniku Języka Polskiego, https://sjp.pwn.pl/) to ze stanowiska Kolegium wynika, że w związku z tym, że Prezydent ma pewne prawne obowiązki w zakresie zarządzania drogami i w zakresie planowania przestrzennego, może - z powołaniem się, że to jego "sposób działania" - jak chce decydować, czy umieścić jakiś obiekt w pasie drogowym czy nie. Kolegium nie dostrzega, że w ten sposób przyznało Prezydentowi prawo do arbitralnego, dowolnego podejmowania decyzji – skoro nie wymaga od Prezydenta, aby się z czegokolwiek tłumaczył, wystarczy, że się powoła się na swoją w żaden sposób nie opisaną "politykę". Ograniczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia do powołania się na przysługującą komuś władzę nie tworzy decyzji o charakterze swobodnym. Swoboda decyzji oznacza, że decydujący musi zmierzyć się z potencjalną krytyką swojego rozstrzygnięcia i w tym celu przedstawić racjonalną, odnoszącą się do przedmiotu rozstrzygnięcia argumentację – tak aby możliwa była racjonalna, nawiązująca do przedmiotu sprawy krytyka. Nie da się racjonalnie oceniać czyjegoś niczym nieuzasadnionego przekonania o prawie do decydowania bez ograniczeń (tj. prawie do prowadzenia bliżej niesprecyzowanej "polityki"), które to prawo miałoby wynikać z samego obowiązku zajmowania się jakimiś sprawami (np. zarządzaniem drogami i planowaniem przestrzennym). Uznając prawo do arbitralności Prezydenta (prawo do prowadzenia "polityki") jako przesłankę decyzji Kolegium dopuściło się zatem naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. 13. Niezależnie od powyższego należy także zauważyć, że ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. jest powoływanie się na treść dokumentów, których brak w aktach sprawy – co w przedmiotowej sprawie dotyczy przywoływanego przez organy "stanowiska" Rady ds. Estetyki Miasta Bydgoszczy podjętej w uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków jakoby na posiedzeniu 28 stycznia 2024 r. 14. Mając na względzie ponowne postępowanie przed organem należy także zauważyć, że uznanie przez organ w ramach oceny stanu faktycznego, iż wskazany we wniosku obiekt jest "reklamą" pociągnęłoby za sobą dodatkową konieczność poczynienia ustaleń i rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki odmowy wskazane w art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 3 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. 15. Odnośnie argumentacji Skarżącego odnoszącej się do uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Stare Miasto w Bydgoszczy należy zauważyć, że uchwała nie tyle wyłącza ograniczenia w sytuowaniu obiektów w pasie drogowym, ile wprowadza nowe, dodatkowe ograniczenia. Ewentualna okoliczność, że uchwała nie sprzeciwia się usytuowaniu obiektu nie wyłącza konieczności rozważenia zastosowania przepisów rangi ustawowej tj. ustawy o drogach publicznych. 16. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. 17. W ponownym postępowaniu organ winien przede wszystkim szczegółowo ustalić stan faktyczny, w tym stan pasa drogowego, uwarunkowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, charakteru i rozmiarów planowego do umieszczenia obiektu; organ winien także przedstawić argumentację za przyjętym rozstrzygnięciem, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. 18. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając wysokość wniesionego wpisu.