II SA/Bd 794/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2025 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia części nieruchomości oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r. znak: [...] M. W. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) zwróciła się do Prezydenta M. [...] o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej we [...] oznaczonej jako działka numer [...] w celu realizacji celu publicznego, polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (ciepła w postaci gorącej wody). Prezydent M. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2, 3, 4, 5, 6, 7 oraz w związku art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) oraz stosownie do art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej obręb [...] KM 88, ul. [...], jednostka ewidencyjna M. [...], oznaczonej jako działka numer [...], powierzchnia 0.0115 ha, dla której w Sądzie Rejonowym we [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta na rzecz użytkownika wieczystego - J. P. (dalej jako Uczestnik) poprzez zezwolenie Spółce realizacji celu publicznego polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących przesyłania płynów (ciepła w postaci gorącej wody), tj. odcinka sieci ciepłowniczej 2xDN 150/250 o długości ok. 27,5 m. Projekt zagospodarowania terenu - przebieg trasy ciepłociągu zaznaczony został na mapie, która stanowiła załącznik do decyzji. Ponadto Prezydent orzekł, że przedmiotowe ograniczenie obejmuje możliwość zajęcia przedmiotowej nieruchomości w pasie montażowym o powierzchni ok. 82,5 m˛ (pas gruntu o długości ok. 27,5 m i szerokości 3,0 m, biegnącego symetrycznie wzdłuż linii przebiegu ciepłociągu do 1,5 m z każdej strony) niezbędnego do przeprowadzenia ww. prac. Przewidywany czas prac instalacyjnych to okres 10 dni roboczych (pkt 1). Zobowiązano również Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przez przedmiotową nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (ciepła w postaci gorącej wody), a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania (pkt 2). Zobowiązano inwestora do poinformowania użytkownika wieczystego nieruchomości o terminie wykonania prac, o których mowa w pkt 1 nie później niż 14 dni przed ich rozpoczęciem (pkt 3). Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej (pkt 4). Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (pkt 5). W odwołaniu od powyższej decyzji Uczestnik zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem następujących przepisów: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez co naruszony został słuszny interes odwołującego; - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób naruszający zaufanie strony do organu wydającego decyzję wskutek stronniczego i nierównego potraktowania stron postępowania; - art. 96b k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie mediacji, pomimo skierowania w toku postępowania przez pełnomocnika odwołującego się wniosku o przeprowadzenie mediacji i pomimo określonego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia stron o możliwości jej przeprowadzenia spoczywającego na organie administracji publicznej. Ponosząc powyższe zarzuty, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda K.-P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2025 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił udostępnienia części przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że organ I instancji nieprawidłowo wydał swoje rozstrzygnięcie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, uznając za spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dopuszczalności zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyrażonej w art. 124 w związku z art. 114 i art. 115 u.g.n., ponieważ Prezydent pominął fakt, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1506) od 3 września 2023 r. został zmieniony art. 124 u.g.n. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem ust. 3 art. 124, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W ocenie organu odwoławczego podzielić należy stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że strona zmierzająca do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest związana jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich wraz ze wskazaniem dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego oraz przedstawienia przez jedną z nich stronie przeciwnej odszkodowania. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wiąże się z ograniczeniami prawa własności, a zatem musi ściśle określać zakres tego ograniczenia. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności określonych w ww. artykule. Oznacza to, że organ wydający decyzję powinien opisać, jakie czynności zostaną wykonane oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu, który winien być precyzyjnie zaznaczony na załączniku mapowym, co nie zostało wykonane przez organ I instancji. Omawiana decyzja stosownie do treści art. 124 ust. 6 u.g.n. podlega egzekucji administracyjnej. Zatem możliwość wykonania (wyegzekwowania) jej przy braku zakresu uszczuplenia władztwa może rodzić poważne trudności. Inwestor przedłożył do akt sprawy załącznik mapowy, w którym zaznaczono przedmiot inwestycji - ułożenie odcinka sieci ciepłowniczej o długości ok. 27,5 m, natomiast w ocenie Wojewody nie zaznaczył powierzchni zajęcia nieruchomości niezbędnej do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, linii ciepłowniczej wraz z drogą dojazdową. Ponadto wskazane miary niezbędnego zajęcia powierzchni działki na potrzeby nowobudowanej linii ciepłowniczej, jej długość i szerokości zostały określone nieprecyzyjnie. Inwestor podał pas montażowy o powierzchni ok. 82,5 m˛, pas gruntu o długości ok. 27,5 m i szerokości 3 m biegnącego symetrycznie wzdłuż linii przebiegu ciepłociągu do 1,5 m z każdej strony. Tym samym w przekonaniu Wojewody niedopuszczalny jest brak zobrazowanego zajęcia nieruchomości w załączniku mapowym. Powyższe zdaniem organu II instancji budzi poważne wątpliwości w zakresie określenia niezbędnej powierzchni udostępnienia obszaru korzystania z nieruchomości. Użyte określenie: "około" w ocenie organu nie jest precyzyjne, a skoro organ I instancji określił powierzchnię, to musi być ona czytelna i precyzyjna tak dla stron postępowania, jak i dla organu egzekucyjnego na wypadek prowadzenia egzekucji w oparciu o art. 124 ust. 6 u.g.n., by była wykonalna. Zresztą określenie powierzchni zajęcia nieruchomości budzi dodatkową wątpliwość, w świetle rozważań organu II instancji o pasie technologicznym, prowadząc do wniosku, że może dojść do ponadustawowego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent nie uzupełnił również akt sprawy o jedną z dokumentacji planistycznych określoną w art. 124 ust. 1 u.g.n., ponieważ jedyną informacją znajdującą się w aktach sprawy, jest pismo Spółki z dnia [...] czerwca 2025 r., w którym poinformowano o realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa odcinka osiedlowej sieci ciepłowniczej pomiędzy ulicami C. - B. we [...]", nie przedkładając na tę okoliczność żadnych dowodów. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n., że ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze do Sądu Spółka zaskarżyła w całości ww. decyzję Wojewody K.-P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przesłanką rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest konieczność pisemnego wyznaczenia użytkownikowi wieczystemu nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy oraz bezskuteczny upływ tego terminu. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust 1 u.g.n. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy o odmowie udostępnienia części nieruchomości, mimo że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest warunkowane bezskutecznym upływem dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie użytkownikowi wieczystemu nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia mimo stwierdzonego w uzasadnieniu decyzji naruszenia podstawowych zasad postępowania i stwierdzonego tamże - niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia; - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie zastosowanej podstawy procesowej i faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zwróciła uwagę, odwołując się do treści art. 124 ust 3 u.g.n, że zgodnie z jego treścią - art. 114 ust 1 i 2 i art. 115 stosuje się odpowiednio. Pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować. W związku z tym należy uwzględnić między innymi specyfikę rokowań poprzedzających ubieganie się o zezwolenie uregulowane w art. 124 u.g.n., przy czym w orzecznictwie, na gruncie art. 124 u.g.n. sformułowany został nadal aktualny pogląd, że przepisy art. 124 ust. 1-3 u.g.n. stanowią lex specialis względem regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji, rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1, do którego odsyła z kolei art. 115 ust. 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA w sprawie I OSK 3024/15). W niniejszej sprawie zdaniem Skarżącej rokowania trwały dłużej niż dwa miesiące, co wykazała dokumentując rokowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania, bądź stwierdzeniem nieważności, ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej "p.p.s.a.") dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody co do niespełnienia przez Skarżącą warunku przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, jak tego wymaga art. 124 ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 2 u.g.n. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest wykazanie przez podmiot realizujący zamierzenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., że rokowania z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Przy czym na inwestorze spoczywa obowiązek udokumentowania przeprowadzonych rokowań. Rokowania należy udokumentować tak, aby dokumenty te mogły być dołączone do wniosku o wydanie decyzji jako dowód bezskutecznego wyczerpania możliwości zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym dla uniknięcia ingerencji administracyjno-prawnej (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 124, Nb 5, Legalis). Analiza dokumentów stanowiących materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że nie odzwierciedlają one faktu przeprowadzenia przez Spółkę rokowań w ww. sposób, ponieważ przepis ten nakłada obowiązek wyznaczenia właścicielowi nieruchomości, przez inwestora na piśmie, dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w przedmiocie uzyskania zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., co nie zostało przez inwestora w niniejszej sprawie zrealizowane i na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Termin ten został w sprawie zupełnie pominięty, a Skarżąca w swoich pismach, rokowaniach, jak również we wniosku nie poinformował Uczestnika, że wyznaczyła na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 oraz 115 ust. 2 u.g.n. dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego. Warunku tego nie spełnia podnoszony przez Skarżącą proces wymiany pism pomiędzy nią a Uczestnikiem, który jakkolwiek dotyczył ugodowego załatwienia sprawy udostępnienia nieruchomości, jednak nie polegał na zastosowaniu wprost instytucji wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 oraz 115 ust. 2 u.g.n. Wyznaczenie tego terminu jest jednym z podstawowych warunków złożenia wniosku i służy to zagwarantowaniu (w tym przypadku) użytkownikowi wieczystemu, że będzie on w pełni świadomy, jakie będą skutki niewyrażenia zgody w tak określonym terminie. Co prawda rokowania trwały ponad dwa miesiące, jednakże nie powoduje to sanowania braku wyznaczenia wprost Uczestnikowi ww. 2-miesięczengo terminu. Wobec powyższego uznać należało, że Wojewoda trafnie przyjął, że nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.