II SA/Bd 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta T. decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] udzielił T. K. (tj. Skarżącemu), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Górnictwo i Geologia T. K., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości M. P. gmina L., na terenie działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia O. D. D. z siedzibą w M., decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Starosty i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 86g ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie "u.u.i.ś.") odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., z którego wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Kolegium odwołanie spełnia wymóg wynikający z art. 86g ust. 3 u.u.i.ś. tj. wskazuje, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień oraz zawiera uzasadnienie. Tym samym odwołanie podmiotowo jak i przedmiotowo jest dopuszczalne. Kolegium wskazało następnie na treść przepisów art. 21, 24, 26 i 134 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.). Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji koncesyjnej poprzedza uzyskanie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zwanej "decyzją środowiskową"). Dla przedmiotowej decyzji Wójt Gminy L. decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] określił warunki korzystania ze środowiska. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2023 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na decyzję organu drugiej instancji została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wraz z wnioskiem do organu o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. SKO-0815-253/23 Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej do sądu decyzji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. uzyskanie koncesji dla zaplanowanego zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei z art. 86f ust. 6 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Kolegium podniosło, że zarówno zaskarżona decyzja jak i postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały wydane w tym samym dniu, tj. [...] października 2023 r. Niemniej z uwagi na wniesione odwołanie decyzja Starosty [...] nie uzyskała waloru ostateczności. Z kolei rozpatrując je należało uwzględnić okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To doprowadziło z kolei do przekonania, że w związku z niespełnieniem wymogu wynikającego z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. wydana decyzja udzielająca koncesji nie może ostać się w obrocie prawnym. Nadto Kolegium zauważyło, że Stowarzyszenie w piśmie z [...] listopada 2023 r. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") lub o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło w związku z tym do zbiegu wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze - podanie strony zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i odwołanie. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej. Przepisy k.p.a. nie regulują jednak kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadkach złożenia odwołania (w terminie) i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (nieostatecznej), wybór trybu postępowania powinien należeć do strony. Pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze tylko w tych sytuacjach, kiedy strona jasno i jednoznacznie nie opowie się co do trybu postępowania, bądź pozostawi wybór w tym zakresie organowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r. sygn. akt. II OSK161/15 oraz z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt. II OSK 632/06). Kolegium wyjaśniło, że pismo strony z [...] maja 2021 r. zostało zatytułowane wyraźnie jako "odwołanie" i złożone w trybie art. 129 § 1 k.p.a. (odwoławczym) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W odwołaniu Stowarzyszenia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został sformułowany alternatywnie. Strona wniosła jednocześnie bowiem o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji – a więc w trybie odwoławczym. Mając to na uwadze Kolegium uznało za zasadne rozpatrzenie wniosku strony w trybie odwoławczym. Ponadto Kolegium stwierdziło, że podnoszone zarzuty dotyczące właściwości organu nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wskazanym w art. 86g ust. 2u.u.i.ś. Nie ma też podstaw, aby uwzględnić je z urzędu, gdyż w ocenie Kolegium przedmiotowe postępowanie zasadnie prowadzone jest przez Starostę Toruńskiego. Wniosek o wydanie koncesji dotyczy obszaru udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nieprzekraczającego 2 ha. Działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych a wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3. Tym samym zamierzenie inwestycyjne wypełnia kryteria przewidziane w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazujące na właściwość Starosty [...]. W złożonym sprzeciwie T. K. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a, art. 129 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. wskazując, że Kolegium: - błędnie przyjęło, że obecnie nie ma wykonalnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej przez art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., przy braku ustalenia przez Kolegium na jakiej podstawie doszło do wstrzymania wykonania tej decyzji, a w szczególności czy skarżący jakkolwiek wykazał czy też uzasadnił zasadność tego wstrzymania, - błędnie uznało pismo Stowarzyszenia O. D. D. z [...] listopada 2023 r. za odwołanie jedynie na podstawie tytułu pisma bez wzięcia pod uwagę jego treści i bez wymaganego w takiej sytuacji wezwania Stowarzyszenia do złożenia stosownych wyjaśnień w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że treść środka odwoławczego z [...] września 2023 r., który doprowadził do wydania przez Kolegium postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2023 r. (tj. decyzji środowiskowej) nie zawiera żadnej argumentacji w przedmiocie wstrzymania decyzji, a jedynie wskazuje (na str. 6), że pełny wniosek zostanie przedstawiony w odrębnym piśmie. Skarżący podniósł, że skoro skarga (na decyzję środowiskową) została mu doręczona [...] października 2023 r., a postanowieniem z [...] października 2023 r. Kolegium wstrzymało wykonanie decyzji środowiskowej, to należy domniemać, że Kolegium wydało postanowienie z 10 października jedynie na podstawie skargi z [...] września 2023 r., gdyż dwa dni przed wydaniem postanowienia wstrzymującego doręczyło Skarżącemu jedynie skargę na decyzję środowiskową, bez pisma uzupełniającego wniosek o wstrzymanie, które było zapowiadana na str. 6 skargi; także uzasadnienie postanowienia powołuje się wyłącznie na skargę, a nie na zarzuty z dodatkowego pisma. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny j.w.). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało zaistnienia powyższych przesłanek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium w swojej decyzji powiązało wymóg wydania koncesji po uprzednim wydaniu decyzji środowiskowej (art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.) z wymogiem zawieszenia postępowania w sprawie inwestycji (koncesji) w przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej (art. 86f ust. 6 u.u.i.ś.) oraz okolicznością braku ostateczności wydanej w niniejszej sprawie decyzji udzielającej koncesji. Z tego niejasnego stanowiska można wywnioskować, że zdaniem Kolegium sytuacja, w której następuje wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest równoznaczna z brakiem w obrocie prawnym decyzji środowiskowej, co oznacza że nie jest spełniony warunek z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (tj. warunek poprzedzenia decyzji w sprawie inwestycji decyzją środowiskową) i tą okoliczność należy wziąć pod uwagę w sytuacji, kiedy przepis prawa nakazuje zawiesić postępowanie w sprawie zezwolenia na inwestycję w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji środowiskowej. Przy tak oczytanym stanowisku Kolegium należy uznać, że według organu przepisem, który został naruszony jest art. 72 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Oceniając to stanowisko Kolegium w świetle art. 138 § 2 k.p.a. należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. ma charakter przepisu materialnego, a nie procesowego. Nawet gdyby doszło do jego naruszenia – nie jest to naruszenie, będące przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego jedynie na marginesie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Kolegium ustaliło, iż w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja środowiskowa (decyzja tegoż Kolegium z [...] sierpnia 2023 r.nr [...]). Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest równoznaczne z wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Charakter przepisu postępowania ma natomiast art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. wskazujący na konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję (a więc w przedmiotowej sprawie – w przedmiocie wydania koncesji) w przypadku powzięcia informacji o wstrzymaniu decyzji środowiskowej. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło jednakże w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu przez organ I instancji w sytuacji kiedy organ ten wydał koncesję w tym samym dniu, w którym zapadło postanowienie o wstrzymaniu decyzji środowiskowej. Kolegium nie zauważało, że przesłanką zastosowania art. 86f ust. 6 jest "powzięcie informacji o wstrzymaniu wykonania". Z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium ustaliło, kiedy organ pierwszej instancji powziął taką informację. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja o udzieleniu koncesji została doręczona wnioskodawcy [...] października 2023 r., a więc stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. od tego momentu organ I instancji był nią związany. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł zawiesić postępowania, które zostało już w I instancji wiążąco zakończone, a tym samym nie można stwierdzić, że dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Co więcej należy zauważyć, że w aktach sprawy nie tylko brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić, kiedy organ I instancji powziął informację o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, ale brak jest samego wskazywanego przez Kolegium postanowienia z [...] października 20023 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji środowiskowej. Także w tym zakresie nie można było zatem uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ponadto Kolegium w żaden sposób nie wykazało zaistnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. tj. że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz że równocześnie organ odwoławczy nie może swoich wątpliwości co do stanu faktycznego wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). W tym względzie należy zauważyć, że art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. nie określa który organ – pierwszej czy drugiej instancji – jest zobowiązany do ewentualnego zawieszenia postępowania. Przepis ten wskazuje jedynie, że obowiązek ten ciąży na organie właściwym do wydania zezwolenia na inwestycję. Jak wyżej wskazano – organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a więc jeżeli sprawa w przedmiocie wydania zezwolenia na inwestycję jest rozpatrywana w drugiej instancji, to ten organ, jako organ właściwy na tym etapie sprawy do jej merytorycznego załatwienia, jest zobowiązany do rozważenia zastosowania art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. a tym samym do zawieszenia postępowania. Nawet zatem gdyby organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. co do zasady nie ma w sprawie przeszkód, aby to Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiocie wydania koncesji. Dopiero wykazanie przez Kolegium, że dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania potrzebne jest tak szerokie postępowanie, że Kolegium nie jest w stanie usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego z zastosowaniem art. 136 k.p.a. – skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium w sprawie nie wykazało, aby właśnie taka sytuacja zaistniała. Odnośnie kwalifikacji pisma Stowarzyszenia z [...] listopada 2023 r. jako odwołania, należy zauważyć, że pismo to nie tylko w tytule, ale także w treści i to kilkakrotnie, wyraźnie wskazuje, że Stowarzyszenie wnosi odwołanie. Kwalifikacja tego pisma przez Kolegium była prawidłowa i nie wymagała żadnego uprzedniego uzyskania wyjaśnień od strony postępowania. Nie mogły odnieść skutku zawarte w sprzeciwie zarzuty dotyczące postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji środowiskowej. Postanowienie to zostało wprawdzie wydane przez ten sam organ tj. Kolegium, ale w innej sprawie. Już z tego powodu, niezależnie od wyżej wskazanych wąskich granic kontroli Sądu sprawowanej w oparciu o art. 64e p.p.s.a., kontrola tego rozstrzygnięcia, jako leżąca poza granicami sprawy, nie była możliwa w przedmiotowym postępowaniu. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.