II SA/Bd 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. Prezydent M. T. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor", "Spółka") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną, z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny, na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działka nr [...] oraz część działki nr [...], obręb [...]). 2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.– dalej: "k.p.a.") poprzez uniemożliwienie Inwestorowi wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów, a tym samym pozbawienie prawa do przeprowadzenia konkretnych czynności procesowych przed wydaniem decyzji; - art. 73 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Inwestora uprawnienia do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2, § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116 – dalej: "rozporządzenie") poprzez ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy w wysokości: 2,83 i udziału powierzchni zabudowy: maksymalnie 71% powierzchni działki nr [...] pomimo tego, że na działkach sąsiednich o takiej samej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powyższe parametry są znacznie wyższe, przykładowo na działce nr [...] intensywność zabudowy wynosi 3,917, a udział powierzchni zabudowy 78,33 %. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", SKO", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy związany jest przedmiotem, tj. rodzajem inwestycji, określonym we wniosku inwestora. Celem postępowania jest zaś ustalenie na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czy dane zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku może być realizowane na wskazanym terenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Kolegium uznało, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy niezgodnie z wnioskiem inwestora, czym naruszył art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego wzbudza analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co do ustaleń zawartych w tym dokumencie w zakresie m.in. maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy oraz udziału powierzchni zabudowy. W ocenie organu ilość uchybień zawartych w analizie w sposób oczywisty dyskwalifikowało się jako dowód w sprawie. Kolegium wskazało również, że organ I instancji nie dopełnił wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego, a także naruszył przepisy art. 9, 10 i 81 k.p.a. 4. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła I. K. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zawodowego wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i powinna zostać wydana decyzja reformatoryjna o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. 7. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą od decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2025 r. uchylającej decyzję Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2025 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną, z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny, na terenie położonym przy ul. [...] w T.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasatoryjną sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6"). Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. 8. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że SKO w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) uznało, iż uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że szereg istotnych nieprawidłowości w działaniu organu I instancji wiązało się ze sposobem określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej zabudowy oraz ich uzasadnieniem. Po pierwsze sposób wyznaczenia tych parametrów rażąco naruszał zasadę związania organu wnioskiem inwestora. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej ostatniej grupy postępowań administracyjnych należą niewątpliwie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to jasno z przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W związku z tym należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela - jednolicie przyjmuje się, że w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11; z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt I OSK 214/2010; z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1659/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek nie ma - w zasadzie - charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07). Z przedstawionej zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku (żądania) inwestora - tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 498/15). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, lecz w zmodyfikowanej postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien uzyskać zgodę inwestora na wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. W przeciwnym razie - w braku takiej zgody - może jedynie odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W świetle powyższych uwag należy wyjaśnić, że wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczył "zmiany sposobu użytkowania i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną z wykorzystaniem istniejącej oficyny", natomiast organ I instancji swoją decyzją ustalił warunki zabudowy polegającej na "zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy o funkcji hotelowej z częścią gastronomiczną z wykorzystaniem istniejącej oficyny", pomijając tym samym objętą wnioskiem kwestię rozbudowy przedmiotowego budynku. Co więcej należy zgodzić się z Kolegium, że treść decyzji organu I instancji nie odpowiada treści analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej nadziemnej intensywności czy udziału powierzchni zabudowy. Organ I instancji na podstawie ww. analizy ustalił dla planowanej inwestycji maksymalną intensywność zabudowy w wysokości 2,83 oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy w wysokości 2,38, natomiast zgodnie z wnioskiem Inwestora po rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny, maksymalna intensywność zabudowy wynieść ma 4,08 oraz maksymalna nadziemna intensywność zabudowy wynieść ma 3,05. Ponadto organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji udział powierzchni zabudowy maksymalnie w wysokości 71% powierzchni działki nr [...] jako średni udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym podczas gdy Inwestor zawnioskował o rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z wykorzystaniem elementów istniejącej oficyny o łącznej powierzchni zabudowy maksymalnie 300 m2, tj. ok. 84% powierzchni działki nr [...]. Mając na względzie powyższe uchybienia których dopuścił się organ I instancji oraz niemożność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego należało stwierdzić, że w świetle powyższych rozważań słusznym jest stwierdzenie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 k.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. 9. Końcowo odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze zgodnie z którym w ocenie skarżącej planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej wskazania wymaga, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie działki nr 45 oraz części działki nr [...], obręb 15. Natomiast jak wynika z map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej na działce nr [...] (z którą graniczy również działka nr [...]) położona jest ulica [...], która stanowi drogę publiczną. Tym samym zarzut skarżącej jest bezzasadny, bowiem oczywiste jest, że planowana Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. 10. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.