II SA/Bd 545/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu odnowienia lasu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2025r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2025r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2025r. w przedmiocie wykonania obowiązku odnowienia lasu na określonej powierzchni i we wskazanym terminie w obrębie N., gmina F.. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z treści decyzji Starosty [...] wynika, że w ramach nadzoru prowadzonego nad gospodarką leśną, po przeprowadzeniu oględzin terenowych, organ ten wszczął [...] stycznia 2024r. postępowanie w zakresie kontroli wykonywania obowiązków określonych w art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2025r., poz. 567 – dalej : "u.o.l.") na działkach nr ew.: [...] w obrębie N.. W toku postępowania Starosta W. wydał kolejno decyzje: [...] marca 2024r., [...] sierpnia 2024r., które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio decyzjami z: [...] maja 2024r. oraz [...] października 2024r. Decyzja z [...] maja 2025r. nr [...] Starosta W. nakazał A. N., będącej właścicielką działek o nr ew.: [...] w obrębie N. wykonanie obowiązku odnowienia lasu, tj. ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na powierzchni [...] ha opisanej w UPUL jako wydzielenie 1-l oraz na powierzchni [...] ha opisanej w UPUL jako wydzielenie 1-j – w terminie do [...] kwietnia 2026r. Organ zobowiązał też do powiadomienia go o wykonaniu nałożonego obowiązku do [...] maja 2026r. Jednocześnie w decyzji określono, że odnowienie lasu należy dokonać sadzeniem przy użyciu dębu bezszypułkowego 100% w więźbie 1,5 m x 0,95 m, ilości sadzonek na 1 ha 7017 sztuk, wskazując, że ostateczną ilość sadzonek należy dostosować do powierzchni i sytuacji na gruncie. W uzasadnieniu decyzji Starosta W. wyjaśnił, że na ww. działkach występuje obecnie halizna pozbawiona drzewostanu dłużej niż 5 lat. W tym zakresie organ powołał się na wyniki oględzin terenowych, sporządzoną w jej toku dokumentację fotograficzną, zapisy w uproszczonym planie urządzenia lasu oraz zdjęcia satelitarne. Organ ustalił też, że A. N. dokonała usunięcia drzewostanu - co rodzi obecnie obowiązek doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakter gruntów do niej należących. Organ podkreślił, e czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przekwalifikowania gruntu leśnego na nieleśny. W dalszej części uzasadnienia Starosta W. zaprezentował argumentacje polemiczną ze stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy w kolejno wydawanych decyzjach kasacyjnych. Końcowo Starosta W., że wydanie decyzji stało się konieczne z uwagi na upływ 5-letniego okresu przypadającego na dobrowolne odnowienie drzewostanu. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. N. (dalej: "Skarżąca") podkreśliła, że działki objęte zaskarżoną decyzji powstały w wyniku podziału działki nr [...] i części działek powstałych w wyniku tego podziału została już sprzedana i działki te posiadają wydane warunki zabudowy. Skarżąca podniosła również, że działki te nigdy nie były zalesione. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 1 i art. 24 u.o.l. Kolegium przyjęło, że postepowanie wyjaśniające pozwala na ustalenie, że jedynym właścicielem ww. działek jest Skarżąca, że gruntu objęte postepowaniem stanowią grunt leśny, a drzewostan został z nich usunięty ponad 5 lat temu (około 2025r.). Kolegium podkreśliło, że w okresie obowiązywania także wcześniejszego UPUL przedmiotowe grunty objęte były zadaniami w zakresie gospodarki leśnej, a Skarżąca dotychczas nie wniosła zastrzeżeń do planów urządzenia lasu. W okolicznościach sprawy Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w oparciu o art. 24 u.o.l. Od powyżej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła A. N. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżąca nie wnosiła o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, a dodatkowo wniosła o uwzględnienie jej trudnej sytuacji zdrowotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje Skarżąca. Sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wziął bowiem pod rozwagę z urzędu niewskazane przez Skarżących naruszenia prawa, które są wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l. Zgodnie z art. 24 u.o.l. jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z zapisów art. 13 u.o.l. wynika ciążący na właścicielach lasów obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej w sposób trwale utrzymujący lasy i zapewniający ciągłość użytkowania lasów. W art. 13 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wyszczególnił obowiązki właścicieli lasów, które mają prowadzić do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2). Podkreślić należy, że w świetle art. 3 pkt 1 u.o.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub (pkt a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo (pkt b), wpisany do rejestru zabytków (pkt c). W art. 8 ustawy o lasach wymieniono również zasady prowadzenia gospodarki leśnej, na które składają się: zasada powszechnej ochrony lasów, zasada trwałości utrzymania lasów, zasada ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich lasów, zasada powiększania zasobów leśnych. Z powyższego wynika, że samo posiadanie gruntu leśnego obliguje do utrzymania na nim lasu (roślinności leśnej). Właściciel takiego gruntu nie może samowolnie zmienić jego przeznaczenia poprzez użytkowanie go tak jak to robi Skarżąca tj. poprzez przeznaczenie go pod uprawy rolne. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy również nie ma wpływu na realizację ww. obowiązków, albowiem decyzja taka nie zmienia przeznaczania gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako las. Z powyższych przepisów wynika także, że przesłankami nałożenia obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej są: – przysługujące adresatowi decyzji prawo własności gruntu leśnego, – usunięcie drzewostanu, – niezrealizowanie przez właściciela lasu dobrowolnie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. W przedmiotowej sprawie w istocie nie jest sporne, że dłużej niż od 5 lat (bo co najmniej od roku 2015) na części nieruchomości należących do Skarżącej nie ma roślinności leśnej. Co do zasady zatem samo nałożenie obowiązku odnowienia lasu jest w świetle art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l. uzasadnione. Jednakże Sąd stwierdził, że samego określenia zakresu koniecznego odnowienia lasu organ dokonał z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności decyzja narusza: – art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak sformułowania rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na jej wykonanie, – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przebiegu granic oddziałów leśnych względem działek ewidencyjnych oraz ustalenia położenia obszarów przeznaczonych do odnowienia w obrębie wydzieleń leśnych i działek ewidencyjnych, – art. 107 § 3 k.p.a., przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wskazanych powierzchni lasów przeznaczonych do odnowienia. Ponadto organ naruszył art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.l. w zakresie, w jakim nakazał wykonanie czynności odnowienia na powierzchniach co do których nie ustalono jednoznacznie, że są objęte planem urządzenia lasu. Należy podkreślić, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, a zasadność rozstrzygnięcia budzi wątpliwości w zakresie jego szczegółowego ujęcia, w szczególności w odniesieniu do powierzchni oraz lokalizacji poszczególnych wydzieleń leśnych, do których odnosi się obowiązek odnowienia. Rozstrzygniecie decyzji w przedmiocie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej nie może ograniczać się do powtórzenia ogólnikowego nakazu wynikającego z ustawy, lecz decyzja ta winna konkretyzować nałożony obowiązek. Rozstrzygnięcie musi być indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Ke 669/23). Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Gd 1161/20). Najistotniejsze wątpliwości budzi sposób, w jaki organ określił powierzchnię przeznaczoną do odnowienia na działkach ewidencyjnej od nr [...] do [...]. W zaskarżonej decyzji wskazano, że do odnowienia przewidziany jest oddział 1-j oraz 1-l "oznaczony w UPUL". Tymczasem w aktach sprawy próżno poszukiwać Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, dołączono jedynie stronę tytułową (k. 142 akt adm.) a do decyzji dołączono nieczytelny wyciąg mapy dla działki [...], a zatem działki przed dokonaniem jej podziału. Z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, czy oddziały 1-j oraz 1-l występują w obrębie ww. działek powstałych po podziale działki nr [...]. Ponadto z załączonego do decyzji wyciągu mapy z UPUL wynika, że oddział 1-j opisany jako halizna zajmuje powierzchnię 0,38 ha – co jest wyższą wartością niż opisaną w decyzji organu I instancji. Podobnie oddział 1-l – obejmuje on 0,18 ha halizny, a w decyzji organu I instancji obowiązkiem odnowienia lasu objęto powierzchnię 0,05 ha. Brak w decyzji opisu odnoszącego się do istniejącej mapy oddziałów lasu, mapy geodezyjnej lub załącznika graficznego, który pozwoliłby zidentyfikować: jaka część obszaru 0,38 ha stanowi obszar 0,2171 ha który ma być poddany odnowieniu (w odniesieniu do oddziału 1-j) oraz jaka część obszaru 0,18 ha stanowi obszar 0,0514 ha objęty obowiązkiem nałożonym na Skarżącą. Dodatkowo, według ewidencji gruntów (k. 133-140 akt adm.), działki nr [...] i [...] tylko w części stanowią grunty leśne. Ani z treści decyzji, ani z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, czy i które części ww. działek stanowiących las są powierzchnią oddziału 1-j oraz 1-l. Nie sposób zatem w oparciu o treść decyzji ustalić, gdzie w terenie znaleźć powierzchnię 0,2171 ha i 0,0514 ha, którą należy odnowić. Z punktu widzenia adresata decyzji nakazującej konkretne działania w określonym miejscu i czasie, brak precyzyjnego ustalenia granic oddziałów leśnych względem działek geodezyjnych uniemożliwia wykonanie obowiązku. Ścisłe określenie zakresu obowiązków w decyzji administracyjnej nie może być realizowane w sposób dorozumiany – konieczne jest odniesienie się do konkretnych danych przestrzennych możliwych do zweryfikowania w terenie. Również w odniesieniu do określenia ilości sadzonek w zaskarżonej decyzji nie dokonano konkretyzacji obowiązku nałożonego na Skarżącą. Organ nakazał dostosowanie ilości sadzonek do "powierzchni i sytuacji na gruncie". Tak ukształtowany nakaz nie poddaje się wykonaniu. Wskazane okoliczności wskazują na brak kompleksowej analizy przez organy całokształtu sprawy i prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem narusza przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy dodać, że ustalenie czy obowiązek nałożony decyzją dotyczy całych działek ewidencyjnych czy jedynie ich części oznaczonych jako grunty leśne, wymaga precyzyjnego odniesienia do map z UPUL, które w niniejszej sprawie nie zostały włączone do akt sprawy. Ponowne przeprowadzenie postępowania powinno objąć w szczególności analizę map taksacyjnych oraz danych geodezyjnych umożliwiających jednoznaczną lokalizację powierzchni objętych nakazem odnowienia lasu. Uchylenie decyzji nie oznacza, że obowiązek odnowienia lasu nie istnieje – jednak jego wykonanie musi nastąpić w sposób zgodny z prawem i możliwy do przeprowadzenia w praktyce. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy sprawy stosownie do stanowiska Sądu w szczególności poprzez precyzyjne określenie lokalizacji wydzieleń leśnych względem działek geodezyjnych, załączenie map z UPUL umożliwiających identyfikację terenową oraz ustalić, czy wskazane powierzchnie rzeczywiście wymagają odnowienia. Sąd przypomina również o obowiązkach organu wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. o obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy odzwierciedlającymi przebieg postepowania. Akta sprawy przekazane wraz z rozpoznana w niniejszej sprawie skargą nie są kompletne, brak np. zawiadomienia o wszczęciu postepowania, protokołów z oględzin terenowych. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.