II SA/Bd 504/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2024 r. przy udziale Prokuratora [...] sprawy ze skargi R. O. na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...].09.2022 r., znak [...], Burmistrz S. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) nakazał: 1. A. Ł. (dalej określana jako Uczestniczka) - jako posiadaczowi odpadów porzuconych i zgromadzonych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. przy ul. I. usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów na ww. działce; 2. określił termin wykonania obowiązku wskazanego w pkt 1 w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. określił rodzaj (kody) odpadów objętych ww. obowiązkiem - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 3 stycznia 2020 poz. 10); 4. określił następujący sposób usunięcia odpadów: odpady należy załadować na środki transportu spełniające wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742) i przekazać podmiotom, które posiadają zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].10.2021 r. Komisariat Policji w S. poinformował o wszczęciu śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w M. w sprawie składowania odpadów wbrew przepisom i bez pozwolenia, w warunkach, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu człowieka lub powodować obniżenie jakości wody, powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, tj. o czyn z art. 183 § 1 k.k. Zgodnie z ustawą o odpadach składowanie lub magazynowanie odpadów może odbywać się jedynie w miejscu do tego przeznaczonym oraz po zyskaniu odpowiednich decyzji administracyjnych, dlatego podjęto dalsze działania w celu wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Ze względu na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego organ [...].02.2022 roku wystąpił do WIOŚ, RDOŚ, Państwowej Straży Pożarnej oraz Komisariatu Policji w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczącej rodzaju i ilości umieszczonych odpadów oraz o podanie informacji, kto z właścicieli nieruchomości wyraził zgodę na umieszczenie odpadów niebezpiecznych na przedmiotowej działce. Żadna z ww. instytucji nie posiadała wiedzy o osobie odpowiedzialnej za wyrażenie zgody oraz zmagazynowanie rzeczowych odpadów. WIOŚ oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej oszacowała natomiast ilości porzuconych odpadów. Dnia [...].05.2022 r. wpłynęło pismo z Komisariatu Policji w S. z udostępnieniem danych z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w M. Z akt wynika, że w sprawie porzucenia i magazynowania odpadów bez zezwolenia przedstawiono zarzuty o czyn z art. 183 § 1 k.k. podejrzanemu - synowi właścicielki przedmiotowej działki, czyli Uczestniczki. W tym stanie rzeczy Burmistrz S. wezwał Uczestniczkę do przedłożenia oświadczenia o aktualnym statusie własnościowym nieruchomości oraz wskazania ewentualnych spadkobierców po zmarłym poprzednim właścicielu nieruchomości. Pismem z [...].05.2022 r. Uczestniczka oświadczyła, że właścicielem nieruchomości są ona oraz zmarły mąż, ponieważ nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie spadkowe. Nie określiła również ewentualnych spadkobierców. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Właścicielka przedmiotowej nieruchomości jest posiadaczem omawianych odpadów. Ustawa o odpadach definiuje bowiem posiadacza odpadów jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.), władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Zgodnie z tym domniemaniem posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Obalenie tego domniemania należy w tym wypadku do władającego powierzchnią ziemi. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 149/14, wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 121/14). Podkreślenia wymaga, że obalenie domniemania przez władającego powierzchnią ziemi winno być oparte na wykazaniu, kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego terenie, a nie tylko na jego wskazaniu. Reasumując powyższe ustalenia, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i cyt. przepisów organ uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Skargę na ww. decyzję złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że może on stanowić podstawę do nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcie odpadów w sytuacji, w której organ posiada wiedzę o prawdopodobnym "rzeczywistym" posiadaczu odpadów ("sprawcy" nielegalnego zdeponowania odpadów na nieruchomości), ale właściciel nieruchomości zaniechał udowodnienia jego odpowiedzialności; 2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie ustaleń co do faktycznego posiadacza odpadów; 3. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę znanego organowi faktu skierowania aktu oskarżenia o przestępstwo z art. 183 § 1 k.k. przeciwko innej osobie aniżeli właścicielka nieruchomości, na której nielegalnie zdeponowano odpady; 4. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie usunięcia odpadów osobie niebędącej ich posiadaczem. Mając powyższe na względzie, Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa") oraz została ona złożona w terminie określonym w art 53 § 3 cyt. ustawy. Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ww. ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z kolei przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy spór sprowadza się de facto do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów na nieruchomości, której Uczestniczka jest właścicielką. Zdaniem Sądu okoliczność ta w toku prowadzonego postępowania nie została ponad wszelką wątpliwość wykazana. Sąd stwierdza, że organ nie podjął żadnej czynności celem wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Faktycznie Uczestniczka nie podejmowała żadnych czynności przed organem I instancji, powyższe jednak w szczególności mając na uwadze istnienie dowodów pochodzących z postępowania karnego, nie usprawiedliwia nieprzeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnić należy, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to jednak, że domniemanie te może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/17, WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3167/16). Powyższe zatem stanowi, że w ostateczności, w sytuacji braku możliwości ustalenia rzeczywistego sprawcy - wytwórcy odpadów, odpowiedzialność ta spada na władającego gruntem. W kontekście powyższego Sąd zatem zauważa, że, aby móc w oparciu o powyższe domniemanie wydać decyzję zobowiązującą do usunięcia odpadów, koniecznym jest w pierwszej kolejności podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zdeponowanie odpadów. Dopiero bezskuteczne poszukiwanie podmiotu odpowiedzialnego umożliwi zastosowanie powyższej regulacji prawnej. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 663/19, LEX nr 3009351, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (tak słusznie wyrok NSA w sprawie II OSK 687/17, LEX nr 2642527). Jeszcze raz podkreślić należy, że organ dysponował od samego początku wiedzą o toczącym się postępowaniu karnym i pomimo tego nie podjął żadnych czynności celem przeprowadzenia dowodu z akt tegoż postępowania. Reasumując, stwierdzić zatem należy, iż organ nie dokonał wszystkich, niezbędnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy ustaleń. W sytuacjach spornych, tj. takich jak w niniejszej sprawie, ostatecznie nieuwzględnienie przez organ powyższych okoliczności stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Podobnie naruszony został przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ naruszył również zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sprawie doszło również do naruszenia zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 kpa, zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W świetle treści cyt. przepisu organ winien pouczyć Uczestniczkę (a czego niewątpliwie nie uczynił) o ciążącym na niej obowiązku obalenia domniemana wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, tj. że to ona winna wykazać, iż odpadami faktycznie władał inny podmiot. Mając na uwadze powyższe rozważania, w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów należało więc ustalić, czy w sprawie istnieje możliwość wykazania zarówno przez stronę, jak i organ prowadzący niniejsze postępowanie lub inne organy, innego niż Uczestniczka posiadacza odpadów (podmiotu/osoby, która umieściła odpady na przedmiotowej nieruchomości). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ dokonał takich ustaleń, w szczególności pomijając akta toczącego się postępowania karnego. Tym samym uznanie, że to Uczestniczka jest posiadaczem odpadów, było przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 5.01.2024 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.