II SA/Bd 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora [...] Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Lasów Państwowych w [...] na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r., Nr [...] Dyrektor R. D. L. P. stwierdził niedopuszczalność odwołania A. K. od szacowania ostatecznego szkody łowieckiej. Dnia [...] listopada 2022r. A. K. złożył do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. odwołanie od szacowania ostatecznego szkody łowieckiej, które odbyło się w dniu 28. 10 2022r. Protokół sporządzono 4. 11. 2022r. Jak wskazał organ, odwołanie zostało wniesione do organu niewłaściwego a ponadto złożono je przedwcześnie- przed zakończeniem postępowania , gdyż szacowanie szkody kończy podpisanie protokołu. W momencie składania odwołania nie został podpisany protokół szacowania ostatecznego szkody łowieckiej. A. K. nie był obecny przy szacowaniu i nie podpisał protokołu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 46f ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1173 ze zm.), organem właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa L. L. P. właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody. W dniu 7. 11 2022r. Nadleśniczy Nadleśnictwa R. przekazał odwołanie do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa L. L. P. w T.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzucił wydanemu postanowieniu: * naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie podczas gdy w realiach niniejszego postępowania brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu, * naruszenie art. 39 k.p.a. poprzez dokonanie doręczenia w sposób nieprzewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, * w wyniku naruszenia art. 39 k.p.a. doszło do naruszenia zasady oficjalności doręczenia pisma co w konsekwencji doprowadziło do braku skutecznego doręczenia protokołu z dnia [...] listopada 2022 r. i brakiem jego wejścia do obrotu prawnego * naruszenie art. 7 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej w zakresie w jakim organ wydający zaskarżone postanowienie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz oparł się o błędną podstawę prawną, * naruszenie art. 8 k.p.a., wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w zakresie sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, * naruszenie art. 9 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej poprzez brak jej zastosowania w niniejszej sprawie podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż zachodzą przesłanki do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji/postanowienia. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Formalnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się również m.in.: zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (brak przedmiotu zaskarżenia) albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz brak legitymacji odwoławczej. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Na mocy art. 46d ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1173 - dalej jako: "Prawo łowieckie"), właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa L. L. P. właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego). Początek terminu do wniesienia odwołanie ustawa wiąże więc z dniem podpisania określonego protokołu, przy czym - jak przyjmuje się w orzecznictwie - termin do wniesienia odwołania należy liczyć od tej czynności także wówczas, gdy strona odmawia podpisania protokołu szacowania szkody. Ustawa nie zawiera jednak żadnych regulacji w przedmiocie informowania stron o okolicznościach związanych z doręczeniem protokołu, pouczeniem o jego wydaniu czy obowiązku pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania. W kontekście jednak zachowania terminu do wniesienia odwołania istotne jest czy strona została pouczona o terminie i trybie zaskarżenia, a to z uwagi na dyspozycję art. 112 k.p.a. W tych okolicznościach należy odwołać się również do unormowań Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str. 3 – dalej zwanego "KDPA"), w szczególności art. 19. Zgodnie z artykułem 19 KDPA, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Pomimo, że obowiązek taki nie wynika wprost z tego przepisu, jak również nie zawiera wymogu potwierdzenia dokonania pouczenia nie wymienia art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, to organy administracji muszą mieć jednak na względzie przede wszystkim to, by na skutek takich zaniechań, jak brak pouczenia, strona nie poniosła negatywnych dla niej skutków prawnych. Jeżeli zatem w toku postępowania nie pouczono poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania go o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego (v: wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., I OSK 885/21, CBOSA). Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 865/20, CBOSA), sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego (protokół szacowania ostatecznego) są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skutkiem tego, mimo że koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej w znaczeniu ustrojowym, to należy je traktować jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania stanowi jeden ze standardów "dobrej administracji" w związku z czym przyjąć należy, że już na etapie podpisywania protokołu szacowania ostatecznego strona powinna zostać pouczona o terminie i trybie wniesienia odwołania. Regulacje formalne odnoszą się natomiast do postępowania odwoławczego. W myśl art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa L. L. P. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, niepełną i specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą. Nie ulega jednak wątpliwości, że niestawiennictwo właściciela albo posiadacza gruntów rolnych nie wstrzymuje dokonania szacowania szkód (stanowi o tym wprost art. 46 ust. 8 Prawa łowieckiego). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że o ile uczestnictwo w oględzinach jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, o tyle na dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego spoczywa obowiązek zawiadomienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych o tej czynności. Obowiązek ten wynika z art. 46c ust. 4 Prawa łowieckiego, który stanowi, że o terminie dokonania szacowania ostatecznego szkody dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego zawiadamia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych oraz wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie później niż przed upływem 3 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 3, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7 - w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3. W rozpoznawanej sprawie strona nie była informowana ani o skutkach odmowy podpisania protokołu ani w jakich warunkach może złożyć swój podpis tj. czy zostanie wezwana do podpisania protokołu czy protokół zostanie jej wysłany i w takim przypadku od kiedy będzie liczony termin do wniesienia odwołania ani wreszcie o możliwości wniesienia odwołania i zasadach wniesienia odwołania w terminie. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji, jeżeli protokół został podpisany, lecz w toku postępowania nie poinformowano poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin ten powinien być liczony dopiero od dnia otrzymania przez ww. takiej informacji (tak. m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1068/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/19). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że prawidłowe wyczerpanie trybu odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez nadleśniczego, od której następnie strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego). Wobec powyższego istotne jest zatem dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien zatem dysponować potwierdzeniem o udzieleniu poszkodowanemu takiego pouczenia. Tymczasem w zaistniałej sytuacji wiązanie początku biegu terminu do wniesienia odwołania z datą wskazaną w protokole, ewentualnie z dniem doręczenia protokołu skarżącemu budzi uzasadnione wątpliwości, mając na uwadze że skarżący nie wiedział o sporządzeniu protokołu ani nie został pouczony o możliwości złożenia odwołania. W tych okolicznościach zasadne jest postawienie zarzutu o braku podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu wniesienia go przedwcześnie i naruszenie tym samym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49d ust. 1 Prawa łowieckiego. Organ naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazujące na konieczność podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organu (art. 8 k.p.a.). Naruszenia przepisów prawa, jakich dopuścił się organ w rozpoznawanej sprawie, mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pozbawił się nawet możliwości wykazania czy i kiedy doręczył protokół. Nie jest w sprawie jasne w jakim celu i z jakim skutkiem dokonywano doręczenia skarżącemu protokołu oszacowania ostatecznego. Może mieć to zaś znaczenie w sytuacji, jeżeli zamiarem organu było ustalenie w ten sposób innego terminu do podpisania protokołu i tym samym do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 46d ust. 1 prawa łowieckiego. Z akt nie można ustalić czy i kiedy doszło do pouczenia o przysługiwaniu odwołania, terminie i trybie jego wniesienia. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym, celem rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 134 k.p.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł, 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265).