II SA/Bd 33/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (sprawozdawca) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W związku z wpływem w dniu 18 sierpnia 2025 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy pisma P. B. (skarżącego), organ w dniu 05 listopada 2025 r. przeprowadził kontrolę, celem ustalenia sposobu podłączenia mediów do budynku, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...], przy [...] Następnie organ I instancji pismem z dnia 5 listopada 2025 r. poinformował skarżącego, że właściciel działki nr ew. 188/1 dysponuje warunkami przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej dla ww. nieruchomości, wydanymi przez gestora sieci w dniu [...] sierpnia 2025 r. oraz posiada zawartą umowę na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił także, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zidentyfikowano żadnych uchybień ani niezgodności, które mogłyby sugerować złamanie przepisów prawa budowalnego, w związku z czym nie miał podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu 17 listopada 2025 r. do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo skarżącego, stanowiące odwołanie od pisma organu I instancji z dnia 5 listopada 2025 r. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2025 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wstępie badane są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniesionego odwołania. W sytuacji braku spełnienia przesłanek dopuszczalności odwołania, organ II instancji nie może merytorycznie rozpoznać tego środka zaskarżenia, a zobligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Organ odwoławczy stwierdził, że treść pisma organu z dnia 5 listopada 2025 r. ma charakter stricte informacyjny, nieposiadający cech konstytuujących to pismo jako akt administracyjny (m.in. nie zawiera rozstrzygnięcia). Tym samym, pisma organu I instancji nie można uznać za decyzję, gdyż nie spełnia minimum koniecznych elementów. Zatem ocena legalności tego pisma nie może być przedmiotem merytorycznego postępowania odwoławczego. Ponieważ pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną to pismo skarżącego z dnia 12 listopada 2025 r. nie może być potraktowane przez organ II instancji jako odwołanie. Na skutek powyższego, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia 12 listopada 2025 r., w oparciu o art. 134 k.p.a. W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie, że organ II instancji był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do udzielenia odpowiedzi w formie pisma, nie wszczynając postępowania administracyjnego i nie wydając decyzji, pomimo istnienia przestanek do zastosowania przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, skarżący został pozbawiony prawa do skutecznego odwołania, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zamiast zbadać prawidłowość działania organu I instancji, wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zdaniem skarżącego, takie działanie organów narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawo strony do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenie jego zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. P. B. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy o dokonaniu samowolnego i bezprawnego, tj. bez projektu, uzgodnień, odbioru technicznego, decyzji administracyjnych i jego zgody, podłączenia domu stojącego na sąsiedniej działce (nr [...]) do kanalizacji znajdującej się na terenie należącym na skarżącego. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy poinformował skarżącego, że w celu wyjaśnienia sprawy podejmie odpowiednie działania i o ich rezultacie poinformuje skarżącego. Z akt sprawy wynika, że w celu wyjaśnienia sprawy pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali w dniu 5 listopada 2025 r. oględzin obiektu budowlanego na działce (nr [...]) sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Ustalenia z czynności zawarto w protokole oględzin. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 05 listopada 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy poinformował skarżącego, że właściciel sąsiadującej działki dysponuje warunkami przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej dla ww. nieruchomości, wydanymi przez gestora sieci w dniu 21 sierpnia 2025 r. oraz posiada zawartą umowę na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W powyższym piśmie stwierdzono, że w "wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zidentyfikowano żadnych uchybień ani niezgodności, które mogłyby sugerować złamanie przepisów prawa budowalnego", w związku z czym uznano, iż nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na powyższe pismo z dnia 05 listopada 2025 r. skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, który postanowieniem z dnia 18 grudnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W ocenie organu, pismo z dnia 5 listopada 2025 r. ma charakter jedynie informacyjny, nieposiadający cech aktu administracyjnego i nie może być potraktowane jako odwołanie. Skarżący natomiast uważa, że naruszono jego prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sytuacji prawnej jednostki nie może nastąpić w drodze "zwykłego" pisma wyjaśniającego. Obywatel ma prawo by jego roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski są załatwiane poza procedurą i w formach nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawo jednostki do ochrony jej uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenie jednak wymaga, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając bowiem rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 684/23; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 926/25). W rozpatrywanej sprawie organ pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. w istocie wszczął postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez skarżącego w zawiadomieniu, dokonał oględzin sąsiadującej nieruchomości, a następnie ustalenia - wynikające z przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego - zawarł w piśmie z dnia 5 listopada 2025 r. W piśmie tym organ merytorycznie odniósł się do zawiadomienia skarżącego i końcowo stwierdził, że nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81; J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź-Zielona Góra 1998, str. 46-47). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem, że zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy konstrukcyjne. Takie pismo stanowi bowiem zewnętrzne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, pismo z dnia 5 listopada 2025 r. spełnia minimalne wymagania uznania go za indywidualny akt administracyjny. Wprawdzie brak jest podstaw do uznania tego pisma za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), z uwagi na przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające (o czym świadczą, np. dokonane oględziny), jednakże pismo to należy potraktować jako decyzją o umorzeniu postępowania, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania. Stwierdzając w powyższym piśmie, że nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ w istocie uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. Pismo to zawiera zatem rozstrzygnięcie, a także oznaczenie organu administracji, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Tym samym pismo to powinna przybrać formę procesową decyzji administracyjnej. Formę aktu administracyjnego należy przypisać każdemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy, w której dochodzi do konkretyzacji nie tylko materialnej, lecz także procesowej normy prawa. W rezultacie Wojewoda Kujawsko-Pomorski niezasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskutek uznania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie narusza art. 6 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. W ponownym postępowaniu Wojewoda rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2025 r. umarzającej postępowanie administracyjne. Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).