II SA/Bd 24/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-[...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrotu kosztów podroży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Dobrcz nr XXXVI/386/2021 z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Gminy Dobrcz, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez zaniechanie skierowania ww. uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy taka uchwała, zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jako akt prawa miejscowego – podlega szczególnemu trybowi promulgacji, a mianowicie ogłoszeniu w tymże dzienniku. Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem prawa powszechnie obowiązującym, zatem obowiązkowo podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie uchwał dotyczących zasad wypłacania diet radnym powołał się na stanowisko judykatury. Zgodnie z którym uchwały te, jako zawierające normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie związane z kadencją rady, wykraczają poza sferę aktów o charakterze wewnętrzny. Zdaniem skarżącego naruszenie tego trybu i określenie w § 8 skarżonej uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązująca od 1 sierpnia 2021 r., stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 42 u.s.g. oraz wskazanych przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dobrcz wniósł o jej oddalenie. Organ zakwestionował stanowisko skarżącego prokuratora, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego warunkiem uzyskania mocy obowiązującej jest publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie znajduje to bowiem potwierdzenia w przywołanym orzecznictwie sądowym oraz stanowisku Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Organ nadzoru bowiem w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych wyraził pogląd, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym, bowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy). Nie wymaga zatem publikacji w dzienniku urzędowym. Organ podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta po analizie tożsamych zakresowo uchwał podejmowanych w innych gminach, które zostały pierwotnie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a następnie poddane pod kontrolę nadzorczą Wojewody. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w takich sytuacjach stwierdzał nieważność zapisów uchwał dotyczących publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali m.in. uprawnienia do diety na określonych w uchwale zasadach. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 8 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Dodatkowo należy zważyć, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały z 23 listopada 2021 r. nie podano żadnych przyczyn ani podstawy prawnej nadania tej uchwale mocy wstecznej od dnia 1 sierpnia 2021 r. Sąd stwierdził, że podstawę taką mogły stanowić m.in. przepisy art. 18 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834) w zw. z art. 25 ust. 6 u.s.g. i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, nie wpływa na ocenę podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę, z podanych wyżej przyczyn, nie podziela stanowiska co do charakteru uchwały w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wyrażonego w przywołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, ani rozstrzygnięciach nadzorczych. Przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.