II SA/Bd 9/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Osielsko z dnia 16 grudnia 2021 r. nr XI/130/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Osielsko z dnia 16 grudnia 2021 r. Nr XI/130/2021 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla radnych Gminy Osielsko. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego a nie aktem o charakterze wewnętrznym, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Powinna zatem zostać, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jej publikacji stanowi istotne naruszenie prawa i powinno skutkować nieważnością aktu. Skarżący podał, że w § 8 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "uchwała wchodzi w życie z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń" Określenie terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że przychylając się do argumentacji skarżącego, uchwałą Nr X/88/2022 z dnia 20 grudnia 2022r. dokonano zmiany w zaskarżonej uchwale przez wykreślenie kwestionowanego § 8, zatem ustały przyczyny mogące stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 25 ust. 4 u.s.g. "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". W orzecznictwie pojawiły się dwie linie wykładni cytowanego przepisu. Pierwsza z nich nie kwalifikuje uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet radnych do aktów prawa miejscowego. Skład Sądu opowiada się za drugą linią orzeczniczą, w której wyrażony został pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet jak (odpowiednio) przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej do aktów prawa miejscowego. Orzecznictwo w zakresie tego, że uchwały podejmowane w poparciu o przepis art. art. 25 ust. 4 u.s.g i art. 37b u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego jest obecnie jednolite. Należy podkreślić, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały orzecznictwo w tym zakresie utrwaliło pogląd o kwalifikacji tego typu aktów jako aktów prawa miejscowego. Nie ma więc wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego ( por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają też charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyróżnienie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że taka uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4,6,7,8 u.s.g., o czym dowodzi powołana w niej podstawa prawna. Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna więc zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniana uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy (art. 11a pkt 1 u.s.g.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r. III OSK 728/21). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) jest istotnym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności także z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut Skarżącego oparty na naruszeniu art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest uzasadniony. Stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego następuje ze skutkiem ex tunc, Oznacza to, że dany akt, czy jego część, nie wywołują skutków prawnych od samego początku. Celem wyeliminowania z obrotu wadliwie powołanej uchwały w sytuacji istotnego naruszania prawa jest wyeliminowanie jej skutków od momentu jej powstania (czyli ex tunc ) a taką możliwość daje stwierdzenie nieważności. W przeciwnym razie, uchylenie wadliwego aktu wywołuje skutek od momentu jego uchylenia. Wbrew treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę, że dokonano zmiany zaskarżonego aktu przez wyeliminowanie § 8, nową uchwałą wyeliminowano z obrotu całą zaskarżoną uchwałę. Nie czyni to jednak skargi niezasadną ani nie stanowi jak słusznie wskazuje organ o bezprzedmiotowości postępowania. Jak już wskazano, inne są skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, a czym innym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Uchylenie uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim domaga się Prokurator powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08 wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe. Istotna wadliwość zaskarżonej uchwały wymagała stwierdzenia nieważności jako skutku dalej idącego, mając przy tym na uwadze, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały orzecznictwo w odniesieniu do charakteru uchwały było już jednolite i utrwalone. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.