II SA/Bd 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi (....) na postanowienie SKO w (....) z dnia (....) 2018r, nr (...) w przedmiocie stwierdzania niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta B. wymierzył K. Z., reprezentowanej przez D. W., karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ulicy [...], będącej drogą gminną, w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. tj. 55 dni, poprzez lokalizację obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, po przytoczeniu treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") oraz rozważań prawnych dotyczących instytucji strony postępowania administracyjnego, że A. S. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, jest nią zaś K. Z., reprezentowana przez D. W.. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pismem z dnia [...] października 2018 r. wezwał A. S. do uzupełnienia wniesionego odwołania w zakresie dokumentu niezbędnego do właściwego ustalenia strony w rozumieniu art. 29 k.p.a. tj. oryginału lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię umowy lub pełnomocnictwa w celu wykazania swojego upoważnienia do reprezentacji lub działania na zlecenia K. Z. wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej i doprecyzowanie wniosku, czy przedmiotowe pismo należy potraktować jako odwołanie od decyzji [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał, że wezwanie A. S. odebrała w dniu [...] października 2018 r. do dnia skierowania sprawy do SKO w B., tj. [...] listopada 2018 r., przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że wnosząca odwołanie nie posiada interesu prawnego (bowiem według przepisów prawa materialnego nie jest stroną stosunku materialnoprawnego) i w konsekwencji uznało, że odwołanie jest pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Organ stwierdził, że uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony - musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta B. nie wydał decyzji skierowanej do A. S., a odwołanie od przedmiotowej decyzji, która do niej nie została skierowana, nie czyni ją stroną tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosły K. Z., U. B. oraz A. B., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz wydanie rozstrzygnięcia przez organy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zmianę decyzji organu pierwszej instancji. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego skarżące podniosły, że A. S. przesłała do ZDMiKP dokument, którym dysponowała, tj. upoważnienie z dnia [...] października 2018 r., wystawione przez K. Z., U. B. oraz A. B., mocą którego wyżej wymienione udzieliły jej umocowania do reprezentowania ich we wszystkich sprawach związanych z nieruchomością znajdującą się przy ul. [...] w B., przed wszystkimi organami administracji publicznej. Nie zgodziły się ze stanowiskiem, że dokument ten nie został doręczony organowi pierwszej instancji, albowiem został on wysłany do ZDMiKP w B. listem poleconym w dniu [...] października 2018 r. W ocenie skarżących o tym, że dokument ten dotarł świadczyć może fakt, iż w piśmie z [...] grudnia 2018 r. skierowanym do pełnomocnik A. S., Zastępca Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury stwierdził "Ubocznie informuję, że pełnomocnictwo, o którym wspomina Pani w swoim piśmie jest nieważne, ze względu na brak dołączonego dowodu uiszczenia opłaty skarbowej (...)". Wskazały, że nie stwierdzono, iż pełnomocnictwo nie dotarło, tylko że brakuje opłaty skarbowej, co skutkuje jej nieważnością, tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa rodzi negatywne skutki w zakresie odpowiedzialności materialnej, natomiast nie niweczy samego umocowania dla pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy. Skarżące podniosły, że niejasnym jest dla nich to, co stało się z przesłanym dokumentem i dlaczego nie ma go w aktach sprawy. W dalszej części skargi przedstawiono argumenty merytoryczne kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał, że w drodze przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynęło do organu I instancji pełnomocnictwo datowane na [...] października 2018 r. i świadczy to o niedochowaniu należytej staranności przez A. S. we własnej sprawie. Nie była ona zatem stroną postępowania, a pełnomocnictwo nie zostało złożone w terminie wyznaczonym przez organ. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 183/19, Sąd odrzucił skargę względem U. B. i A. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowiło zakwestionowanie przez organ odwoławczy dopuszczalności odwołania wniesionego przez A. S. od decyzji Prezydenta Miasta B., nr [...], wymierzającej K. Z. (stronie postępowania administracyjnego) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 października 2018 r. wpłynęło do organu I instancji odwołanie od decyzji nr [...], podpisane przez A. S.. Decyzja nr [...] doręczona została adresatowi – K. Z. – w dniu 26 września 2018 r., czternastodniowy termin na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) upływał właśnie z dniem 10 października 2018 r. Pismem z dnia 16 października 2018 r. (k. 7 akt adm.) A. S. została wezwana przez organ I instancji do uzupełnienia wniesionego odwołania w zakresie wykazania upoważnienia do reprezentacji lub działania na zlecenie K. Z., wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie to A. S. odebrała 19 października 2018 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do ww. pisma). Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie ww. braku upływał zatem z dniem 26 października 2018 r. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaznaczając, że braki wskazane w piśmie z dnia 16 października 2018 r. nie zostały uzupełnione do dnia 9 listopada 2018 r. W aktach sprawy (zarówno sądowych, jak i administracyjnych) znajdują się kserokopie upoważnienia z dnia 5 października 2018 r. podpisanego m.in. przez K. Z., mocujące A. S. do reprezentowania ww. "we wszystkich sprawach związanych z nieruchomością znajdującą się przy ul. [...] w B. przed wszystkimi organami administracji publicznej". Żaden z egzemplarzy upoważnienia nie jest dokumentem oryginalnym, czy też poświadczonym za zgodność z oryginałem. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 13 września 2019 r., załączonym do odpowiedzi SKO na wezwanie Sądu o wyjaśnienie okoliczności otrzymania ww. pełnomocnictwa, kserokopie dokumentu z dnia 5 października 2018 r. dotarły do organu I instancji dwukrotnie: jako załączony do pisma z dnia 18 października 2018 r. przy okazji "zażalenia z prośba o anulowanie decyzji (...) z dnia 16 października 2018 r., oraz w dniu 23 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 63 § 1-3 k.p.a. odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej, które powinno być podpisane przez wnoszącego to odwołanie. Z kolei zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. (art. 33 §2 k.p.a.). Na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 §3 k.p.a.). W zastanej sytuacji procesowej za prawidłowe należy uznać ustalenie organu, że w zakreślonym terminie pełnomocnictwo lub jego odpis nie zostały złożone. A. S. w zakreślonym terminie nie uzupełniła braku wniesionego odwołania, nie przedstawiła bowiem oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zauważyć w tym miejscu należy, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie odpowiedział na wezwanie Sądu o przedłożenie dowodu nadania organowi I instancji pełnomocnictwa z dnia 5 października 2018 r., bądź wykazania w inny sposób, że pełnomocnictwo to zostało doręczone organowi w zakreślonym terminie (tj. do dnia 26 października 2018 r.). Wezwanie Sądu obarczone było rygorem uznania, że strona skarżąca nie wykazała faktu terminowego doręczenia organowi I instancji ww. pełnomocnictwa. W sprawie zatem przyjąć należy, że A. S. nie była umocowana do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. Na ustalenie to nie mają wpływu przytoczone wyjaśnienia organu I instancji z dnia 13 września 2019 r., przekazane wraz z uzupełnieniem akt przez SKO (k. 51-62 akt sądowych), albowiem i tam zawarte egzemplarze pisma z dnia 5 października 2018 r. są jedynie jego niepoświadczonymi kserokopiami. Niezłożenie pełnomocnictwa nie dawało jednak organowi odwoławczemu podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na tym etapie. Zgodnie z art. 64 §2 k.p.a., podanie ( pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 §2 k.p.a.). Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, przy czym w przypadku wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania konsekwencją ich nieuzupełnienia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Należy bowiem przyjąć, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w przypadkach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym skutki przewidziane przez art. 64 § 2 k.p.a. nie mają zastosowania. Jeżeli strona (jej pełnomocnik) nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, to jest on zobowiązany zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2416/15 i cytowane tam orzeczenia, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji otrzymujący odwołanie obarczone brakami formalnymi wzywa do ich uzupełnienia na podstawie art. 64 k.p.a., nie jest jednak uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia, z tym skutkiem, że pozostawi takie odwołanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg, zgodnie z art. 133 k.p.a., przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, zwłaszcza gdy odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 k.p.a. (vide: postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2570/14, dostępne jw.). Brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika. W przypadku zaś nieusunięcia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl., oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 371). Skoro w rozpoznawanej sprawie w terminie siedmiodniowym, określonym w art. 64 §2 k.p.a. nie zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające A. S. do działania w imieniu K. Z. przed organem I instancji, organ I instancji winien przekazać to odwołanie organowi II instancji zgodnie z art. 133 k.p.a., co prawidłowo uczynił. Organ odwoławczy był zaś obowiązany, na podstawie art. 64 §2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., do wezwania A. S. do usunięcia braku odwołania przez przedłożenie - w wyznaczonym terminie - prawidłowego pełnomocnictwa. W przypadku gdyby powyższy brak formalny nie został usunięty zgodnie z wezwaniem, to odwołanie byłoby dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu strony. W takiej sytuacji organ odwoławczy byłby zobowiązany wezwać stronę do podpisania zażalenia w wyznaczonym terminie, z pouczeniem o rygorze z art. 134 k.p.a. (stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia) na wypadek niewykonania tego obowiązku. Strona winna mieć możliwość konwalidowania czynności pełnomocnika nielegitymującego się stosownym umocowaniem. Organ odwoławczy nie wezwał jednak do usunięcia braku formalnego, ani pełnomocnika, ani samej strony. Tym samym stwierdzić należy, że organ odwoławczy zaniechał zastosowania procedury umożliwiającej usunięcie braków formalnych odwołania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszył przepis 134 k.p.a. w związku z art. 64 §2 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wytyczne co do postępowania organu rozpoznającego ponownie sprawę wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.