II SA/Rz 25/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 727 zł /słownie: siedemset dwadzieścia siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") reprezentowanej przez adw. A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Zarządu Powiatu [...] (dalej w skrócie: "Zarząd Powiatu") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i orzekająca o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Zarząd Powiatu wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 17.600 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka nr ew. 222) poprzez przebudowę zjazdu na działkę o nr ew. 220/1 o pow. 44 m2 od dnia 15 listopada 2018 r. do dnia 4 grudnia 2018 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zakwestionowało ustalenia faktyczne Zarządu Powiatu dotyczące okresu, w czasie którego nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Zarząd Powiatu: wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 12.320 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka nr ew. 222) poprzez przebudowę zjazdu na działkę o nr ew. 220/1 o pow. 44 m2 od dnia 15 listopada 2018 r. do dnia 28 listopada 2018 r. (pkt 1 decyzji); określił, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (pkt 2 decyzji); stwierdził, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane będą odsetki ustawowe za opóźnienie, a kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za opóźnienie przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3 decyzji). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 i art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p.", uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości 6.160 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (działka nr ew. 222) poprzez przebudowę zjazdu na działkę o nr ew. 220/1 o pow. 44 m2 od dnia 22 listopada 2018 r. do dnia 28 listopada 2018 r., zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów powołanych jako podstawę prawną decyzji, a następnie wskazało, że Zarząd Powiatu przyjął, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło w dniu 15 listopada 2018 r. a zakończyło się w dniu 28 listopada 2018 r. W ocenie SKO Zarząd Powiatu prawidłowo ustalił, że przedmiotowy zjazd poszerzono oraz utwardzono płytami betonowymi w dniu 22 listopada 2018 r., a ostateczna powierzchnia zjazdu po przebudowie wyniosła 44 m2 (szerokość 8 m, wysokość 5,5 m). Przedmiotowa działka wchodzi w skład pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], co oznacza, że zjazd został wykonany w pasie drogowym. SKO wskazało również, że po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, skarżąca Spółka nie podjęła działań zmierzających do zalegalizowania przebudowanego zjazdu. W trakcie oględzin w dniu 4 grudnia 2018 r. stwierdzono, że wykonany zjazd z drogi publicznej został rozebrany, a pas drogowy przywrócono do stanu pierwotnego. SKO ustaliło, że w aktach sprawy brak jest dowodów jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego w okresie od 15 listopada 2018 r. do 21 listopada 2018 r., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia kary za ten okres. Nie można bowiem ustalić kary bez wymaganego wskaźnika powierzchni zajętego terenu określonego w uchwale Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego braku dowodów na zajęcie pasa drogowego w dniach od 22 listopada 2018 r. do 28 listopada 2018 r. SKO uznało za wiarygodny dowód z oświadczenia "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącego wykonania i rozebrania drogi technologicznej w w/w okresie. Wprawdzie w toku postępowania organom nie udało się ustalić osoby, która złożyła w/w oświadczenie, to jednak biorąc pod uwagę udowodniony fakt utwardzenia drogi w dniu 22 listopada 2018 r. (potwierdzony w trakcie oględzin) oraz niekwestionowanie oświadczenia przez "S." Sp. z o.o. SKO uznało za udowodniony fakt zajęcia pasa drogowego w okresie od 22 listopada 2018 r. do 28 listopada 2018 r. Zdaniem SKO nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej Spółki przenoszące odpowiedzialność za wykonanie kwestionowanego zjazdu z drogi publicznej na firmę "S." sp. z o.o. Z załączonego do akt sprawy oświadczenia z dnia 9 stycznia 2019 r. wynika, że wykonanie i rozebranie drogi technologicznej do stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej w miejscowości K. miało miejsce w okresie od 22 listopada 2018 r. do 28 listopada 2018 r. i nastąpiło na zlecenie adresata przedmiotowego oświadczenia, który zresztą w jego treści nie został wskazany. W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji. Wówczas należy uznać, że wykonawca prowadzi roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Prawidłowo zatem Zarząd Powiatu uznał, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi ponosi skarżąca Spółka. Ustalając wysokość kary SKO przyjęło, że ostateczna powierzchnia zjazdu po przebudowie zgodnie z notatką służbową nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wyniosła 44 m2 (szerokość 8 m, wysokość 5,5 m). W związku z powyższym kara za przebudowę zjazdu za cały okres wynosi 6.160 zł (2,00 [zł/dzień] x 44 [m2] x 7[dni] x 10). W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie poprzez uchylenie decyzji Zarządu Powiatu i zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym jej pkt 1 w sytuacji, gdy nie istniały podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji o takiej treści, a uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym nie zostało przeprowadzone konsekwentnie, gdyż nie poczyniono w nim ustaleń, dla których to postępowanie dowodowe zostało zainicjowane; 2) art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieustalanie czy zajęto pas drogowy (ustalono tylko zajęcie gruntu przy drodze, a nie wskazano linii granicznych, które wyznaczają pas drogowy), a jeżeli tak, jaka powierzchnia była zajęta w poszczególnych dniach okresu, który organ wskazuje jako okres zajęcia pasa drogowego, lecz przyjęcie wielkości tej powierzchni jaka była zajęta "po poszerzeniu" w dniu 22 listopada 2018 r., czyli w wysokości maksymalnej, w sytuacji gdy powierzchnia ta była z całą pewnością różna, oraz nie poczynienie ustaleń kto i ewentualnie na czyje zlecenie dokonał tego zajęcia i do kiedy ono trwało; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie na podstawie jednego dokumentu prywatnego, że termin zajęcia pasa drogowego obejmował okres od 22 listopada 2018 r. do 28 listopada 2018 r., w sytuacji gdy treść tego dokumentu nie daje odpowiedzi kto ten dokument podpisał, a tym samym nie wiadomo czy była to osoba umocowana do reprezentacji "S." Sp. z o.o. oraz nie daje odpowiedzi jaka była rola "S." Sp. z o.o. w tym postępowaniu, a jeżeli ta spółka zajęła pas drogowy, czy uczyniła to na zlecenie skarżącej Spółki; 4) art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, podczas gdy pozostały niewyjaśnione dla organu fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wskazane wyżej; 5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie jak organy ustaliły strony postępowania i dlaczego pominęły faktycznego wykonawcę robót w tym obszarze; 6) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zastosowanie polegające na zleceniu przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, nie dokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wymaganym przez organ odwoławczy, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo braku tych ustaleń; 7) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka K. K. oraz brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji dającego możliwość wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadka. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca Spółka dokonała bezprawnej przebudowy zjazdu zlokalizowanego w pasie drogowym tj., iż zachodzi przesłanka do obciążenia jej karą pieniężną na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p.; 2) z ostrożności art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie błędnej liczby metrów kw. zajętej powierzchni pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, a także błędne określenie adresata decyzji, czyli podmiotu, który dokonał zajęcia. Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji Zarządu Powiatu, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią decyzje, tak organu I, jak i II instancji naruszają przepisy prawa procesowego – art. 107 § 1 i § 3. Już wstępnie wyjaśnić trzeba, że zasadniczą przyczyną eliminacji zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego jest uchybienie polegające na tym, że z ich treści nie sposób kategorycznie ustalić, w jakim przedmiocie prowadzone było postępowanie w ramach którego zostały one wydane. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 14) wynika, że sprawa dotyczyła "nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz art. 29a u.d.p. działka nr ewid. 222 drogi powiatowej [...] w lokalizacji przy działce nr ewid. 220/1 - wybudowanie zjazdu bez zezwolenia na działkę 220/1." Tak sformułowane zawiadomienie, abstrahując od jego elementarnej poprawności semantycznej, sugeruje, że postępowanie de facto może dotyczyć dwóch spraw, których organy – jak się wydaje – nie rozróżniają. Postępowania w przedmiocie nałożenia kary za budowę lub przebudowę zjazdu bez zgody zarządcy drogi (art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p.) oraz postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na prowadzenie w nim robót budowlanych (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 12 u.d.p.) są zakresowo różne i wymagają dwóch odrębnych rozstrzygnięć. W obu sprawach sankcjonuje się podjęcie aktywności w obrębie pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, tyle że w pierwszym wypadku chodzi o wybudowanie lub przebudowę zjazdu a w drugim, o zajęcie pasa drogowego w celu przeprowadzenia takich robót. W możliwych układach faktycznych może dojść do skumulowania odpowiedzialności, gdy inwestor wybuduje zjazd nie uzyskawszy uprzednio tak zezwolenia na jego budowę (art. 29 u.d.p.), jak i zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu przeprowadzenia robót budowlanych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). W takim układzie powinno się przeprowadzić dwa odrębne postępowania, w dwóch autonomicznych przedmiotach i zakończyć je dwiema decyzjami administracyjnymi. Dopuszczalna jest i taka konfiguracja, że inwestor będzie posiadał zezwolenie na budowę zjazdu, ale przeprowadzi roboty budowlane bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – konieczność uzyskania takiego zezwolenia wynika wprost z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b u.d.p. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano się na art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., co wprost powinno identyfikować przedmiot postępowania, jako kara za budowę/przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Z treści rozstrzygnięcia wynika natomiast, że karę wymierzono za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, poprzez przebudowę zjazdu na działkę 220/1. W uzasadnieniu swojej decyzji organ raz powołuje się na fakt niepodjęcia przez inwestora jakichkolwiek działań związanych z legalizacją zjazdu, a raz na fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przemiennie również wskazuje podstawę prawną nakładanej kary: raz art. 29a u.d.p., raz art. 40 ust. 12 u.d.p. Uchybieniami o analogicznym charakterze obarczona jest również decyzja SKO w [...]. I w tym wypadku w podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., a więc przepisy kształtujące odpowiedzialność za budowę/przebudowę zjazdu bez zezwolenia, natomiast karę wymierzono za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO trafnie wyjaśniło zasady odpowiedzialności za budowę/przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, a następnie przedstawiło swoje ustalenia, co do powierzchni i czasookresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, które co do zasady mają znaczenie w procesie ustalania wysokości nakładanej kary. W dalszej części uzasadnienia SKO w [...], jako podstawę przyjętej odpowiedzialności skarżącej przyjmuje jednak również "zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia" (s. 5). Z wyżej wyłożonych względów nie sposób ostatecznie ustalić, czy nałożona kwestionowanymi skargą decyzjami kara dotyczy budowy/przebudowy zjazdu bez zezwolenia, czy też odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w celu prowadzenia robót budowlanych. W prowadzonym powtórnie postępowaniu organy podejmą decyzją co do jego przedmiotu i w zależności o tak zajętego stanowiska poczynią ustalenia w sprawie, zrekonstruują podstawę prawną rozstrzygnięcia, i sporządzą uzasadnienie wydanej decyzji – art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zaznacza przy tym, że aby stwierdzić przebudowę zjazdu – bo na taką okoliczność powołują się organy w niniejszym postępowaniu – należy precyzyjnie ustalić, że zjazd uprzednio istniał, jakie miał pierwotnie parametry techniczne i eksploatacyjne, jakie są te parametry po zakończeniu robót budowlanych i czy uległy one podwyższeniu, przy niezmienionych granicach pasa drogowego – akta sprawy sugerują, że zjazd uległ poszerzeniu, co wskazuje na inny niż przebudowa charakter robót budowlanych. Końcowo Sąd również eksponuje, że w sprawie jest bezsporne, iż pas drogowy został przywrócony do stanu sprzed naruszenia – takie ustalenia i oceny poczyniły organy. W takim układzie za zasadne Sąd przyjmuje rozważenie możliwości skorzystania przez organy dyrektywy wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Pozwala ona na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa – w tej materii zob. uwagi WSA w Łodzi w uzasadnieniu do wyroku z dnia 23 października 2019 r. sygn. III SA/Łd 445/19. Należy zaznaczyć, iż ewentualne zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie sprawy o nałożenie kary za budowę/przebudowę zjazdu bez zezwolenia. W tym stanie rzeczy wobec naruszenia przez organy rygorów kształtujących treść decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia – art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.