II SA/Bd 164/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt w domu pomocy społecznej wraz z kosztami upomnienia oraz z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego wraz z kosztami upomnienia oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.4110.202.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (SKO) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 września 2025 r. wydaną w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt w domu pomocy społecznej wraz z kosztami upomnienia oraz z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego wraz z kosztami upomnienia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Bydgoszczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 grudnia 2024 r., decyzją z dnia 30 września 2025 r. nr ZW.5062.1.12.2025 odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt E. M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. wraz z kosztami upomnienia oraz z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego wraz z kosztami upomnienia w łącznej wysokości 10.309,92 zł zgodnie z orzeczonymi decyzjami Prezydenta Miasta Bydgoszczy o nr: DRŚ.5029.1944.2023 z dnia 14 września 2023 r. (dot. zaległości w opłatach za okres od marca 2023 r. do kwietnia 2023 r. w wysokości 3.003,94 zł); DRŚ.5029.2392.2023 z dnia 5 września 2024 r. (dot. zaległości w opłatach za okres od maja 2023 r. do sierpnia 2023 r. w wysokości 3.051,82zł); DRŚ.5029.1724.2024 z dnia 20 grudnia 2024 r. (dot. zaległości w opłatach za marzec 2024 r. w wysokości 893,20 zł) oraz DPŚ6.5010.016088.2023 z dnia 23 sierpnia 2023 r. (dot. zaległości w opłatach za okres od 1.06.2022 r. do 30.11.2022 r. za nienależnie pobrane świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości. 3.360,96 zł). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z wnioskiem o umorzenie ww. należności wystąpił opiekun prawny skarżącej E. M. – L. B.. Jak wskazał organ, po doprecyzowaniu wniosku przez opiekuna prawnego, wszczęto postępowanie w sprawie i wezwano opiekuna do przedłożenia oświadczenia o stanie majątkowym skarżącego wraz z niezbędnymi dokumentami potwierdzającymi dochody oraz wydatki, a także zgody na przetwarzanie danych osobowych. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ ustalił w szczególności, że koszty dotyczące utrzymania E. M. regulowane są z rachunku bankowego F. M. - małżonka skarżącej. W konsekwencji uznać należy, że mimo formalnego wskazania na prowadzenie oddzielnych gospodarstw domowych przez małżonków, w rzeczywistości w ocenie organu istnieje współzależność finansowa pomiędzy nimi. Wobec tego organ przyjął, że skarżący oraz jego małżonka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a ich sytuacja wydatkowa podlega łącznej ocenie w niniejszym postępowaniu. Na tej podstawie organ ustalił, że wspólny dochód małżonków wynosi 5.809,16 zł, natomiast średnie miesięczne wydatki małżonki skarżącego to ok. 1.500 zł, a skarżącego ok. 2.850 zł. Oznacza to, że do dyspozycji zobowiązanych pozostaje kwota 1.459,16 zł. W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności, podkreślając jednocześnie, że istnieje możliwość skorzystania z innych form ulg w spłacie należności. Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez opiekuna prawnego, wniosła odwołanie. W treści odwołania w szczególności zakwestionowano wysokość kwot, do których uiszczenia zobligowano skarżącą, wskazano na niezasadne uznanie przez organ, że skarżąca wraz z małżonkiem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe; zarzucono organowi dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz wskazano na trudną sytuację zdrowotną oraz życiową skarżącej. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania oraz zwrócił uwagę na przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa, a także na art. 107 ust. 5b pkt 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm., dalej jako: "ups"), zgodnie z którym sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie oświadczenia o stanie majątkowym. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o treści określonej w przepisie art. 57 ust. 3c ups. Przy czym, jak wskazało Kolegium, w okolicznościach sprawy oświadczenie o stanie majątkowym złożył opiekun prawny skarżącej – L. B., wpisując w formularz "ja, E. M.". Z oświadczenia tego nie wynika jednak by L. B. reprezentowała podopieczną i wypełniła oświadczenie w jej imieniu. Ponadto w formularzu znajduje się zapis "Oświadczam, że wszystkie informacje zawarte w formularzu są zgodne z prawdą", nie zaś klauzula o treści wskazanej w art. 57 ust. 3c ups. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy winien znajdować się dokument, z treści którego wynika, że L. B. jest opiekunem prawnym skarżącej. Przy czym, jak wskazał, w aktach znajduje się jedynie kopia zaświadczenia o ustanowieniu opiekuna prawnego. Mając powyższe na uwadze SKO uznało, że stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "kpa") należy uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało jednocześnie by ponownie rozpoznając sprawę Prezydent miał na uwadze, że ocena sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny następują zgodnie z brzmieniem przepisu art. 107 § 5b ups. Ponadto Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zweryfikować możliwość zastosowania umorzenia odnośnie innych form należności niż nienależnie pobrane świadczenie – tj. opłaty zastępczej za pobyt w dps. Z tytułu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ powinien zaś przeprowadzić oddzielne postępowanie. Skarżąca, reprezentowana przez opiekuna prawnego, wniosła sprzeciw od ww. decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Opiekun prawny zakwestionował kwoty należności, do których uiszczenia jest zobowiązana skarżąca i podkreślił, że nienależnie pobrane świadczenia były pobierane z winy MOPS. Wydanej decyzji zarzucił ponadto błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie (w szczególności ustalenie, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem). Opisał również trudną sytuację życiową skarżącej i męża oraz warunki panujące w dps. Zakwestionował nieuwzględnienie przez organ oświadczenia skarżącej podpisanego przez opiekuna wraz ze wskazaniem "ja, E. M.", podnosząc nie była nigdy karana za składanie fałszywych zeznań. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji SKO z dnia 18 listopada 2025 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. tj., dalej: "ppsa") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów kpa lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 kpa jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ups należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Stosownie zaś do ust. 4 w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Pierwszym zaproponowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest zatem odstąpienie od żądania zwrotu należności, przez co należy rozumieć "rezygnację organu administracji z domagania się zwrotu poniesionych wydatków, przy czym rezygnacja ta ma charakter bezwzględny, w tym znaczeniu, że skutkuje niedochodzeniem zwrotu już poniesionych wydatków". Drugim rozwiązaniem jest zaś umorzenie w części lub całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to zmniejszenie lub likwidację obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Umorzenie ma charakter definitywny, niemniej może znaleźć zastosowanie tylko do świadczenia nienależnie pobranego. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty nie znoszą obowiązku zwrotu należności, a jedynie wprowadzają ułatwienia w jego realizacji, przesuwając termin wykonania zobowiązania lub umożliwiając jego periodyczną realizację. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Należy jednak pamiętać, że z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups), chyba że zwrot dotyczy świadczenia nienależnie pobranego. Poza tym w naturze każdego ciężaru leży to, że jego wykonanie wywołuje dolegliwości, a więc samo jej powstanie nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania ustępstw wynikających z ust. 4. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Należy zaznaczyć, że z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej – co do zasady – sprawie (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025, art. 104. – dostępne na stronie LEX). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjował wniosek opiekuna prawnego skarżącej o umorzenie należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. oraz – po doprecyzowaniu wniosku – również z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego. Wskazać należy zatem w pierwszej kolejności, że organ wszczynając i prowadząc postępowanie na podstawie art. 104 ust. 4 ups, obowiązany był ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt skarżącej w dps oraz z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ powinno zatem obejmować po pierwsze ustalenie charakteru należności, do których uiszczenia zobowiązana jest wnioskodawczyni oraz rodzaju ulg, który może znaleźć do nich zastosowanie, a następnie przeanalizowanie tego czy zwrot takich należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Przy czym – co należy podkreślić – organ zobowiązany jest do zebrania materiału dowodowego i zawarcia w decyzji wyczerpującej oceny w zakresie art. 104 ust. 4 ups. Co prawda to na stronie ubiegającej się o skorzystanie z ulgi określonej w art. 104 ust. 4 ups spoczywa obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających jej zastosowanie, niemniej nie zwalnia to organu z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jeżeli złożony przez stronę materiał dowodowy jest niepełny, zawiera braki lub nasuwa wątpliwości co do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ powinien z urzędu podjąć stosowne czynności, w szczególności wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego lub udzielenia wyjaśnień. Dopiero stan faktyczny ustalony w sposób niebudzący wątpliwości może stanowić podstawę do oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 104 ust. 4 ups. W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nie sprostał jednak powyższym wymogom. Oceniając materiał dowodowy na podstawie, którego wydano decyzję I instancyjną, Sąd doszedł bowiem do przekonania, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia i eliminujący wszelkie wątpliwości w sprawie. Tym samym stwierdzić należy, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Po pierwsze wskazać należy, że Prezydent, ponownie rozpatrywał sprawę skarżącego, po uchyleniu jego uprzednio wydanej decyzji przez SKO wraz z zaleceniem do należytego przeanalizowania dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą w dniu 21 lipca 2025 r. w kontekście oceny czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ups. Oceniając wydaną po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzję Prezydenta, stwierdzić należy jednak, że Prezydent zaleceń tych nie wykonał. Organ dokonał co prawda częściowej analizy przedłożonej dokumentacji, którą to ocenić należy jednak jako powierzchowną i na tej podstawie wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwalało bowiem na dokonanie pełnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, niezbędnych do rozpoznania wniosku o zastosowanie ulgi z art. 104 ust. 4 ups, co do należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt w domu pomocy społecznej oraz z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego. Rozpoznanie tego rodzaju sprawy wymaga ustalenia całokształtu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy, z uwzględnieniem dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b tej ustawy. Tymczasem analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ nie poczynił w tym zakresie wyczerpujących ustaleń. Trafnie zwróciło na to uwagę SKO, wskazując, że znajdujące się w aktach oświadczenie majątkowe zostało podpisane przez L. B., ustanowioną opiekunem prawnym skarżącej, przy czym z treści samego dokumentu nie wynika, aby działała ona w tym charakterze. Dokument nie zawiera bowiem żadnej adnotacji wskazującej, że oświadczenie zostało złożone w imieniu skarżącej ani podstawy jej reprezentacji. Okoliczność ta rodzi uzasadnione wątpliwości co do podmiotu składającego oświadczenie oraz jego znaczenia dowodowego, które powinny zostać przez organ wyjaśnione w toku postępowania, w razie potrzeby poprzez wezwanie do uzupełnienia lub sprostowania dokumentu. Jednocześnie należy zauważyć, że akta niniejszej sprawy nie zawierają ani oryginału, ani poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii orzeczenia lub innego dokumentu potwierdzającego ustanowienie L. B. opiekunem prawnym skarżącej. Tym samym organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na przyjęcie, że oświadczenie majątkowe zostało skutecznie złożone przez osobę uprawnioną do reprezentowania strony. Powyższego wymogu nie spełnia również kserokopia zaświadczenia o ustanowieniu opiekunem prawem L. B. nadesłana do SKO przed wydaniem decyzji. Zauważyć należy, że jest to kserokopia egzemplarza poświadczonego za zgodność z oryginałem, nie zaś kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem. W tym miejscu należy również podkreślić, że okoliczność, iż skarżąca pozostaje stroną licznych postępowań prowadzonych przez ten sam organ, a pracownikom organu może być wiadome, że działa ona przez opiekuna prawnego, nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia w aktach konkretnej sprawy pełnego materiału dowodowego. Każde postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach danej sprawy. Niedopuszczalne jest przyjmowanie istnienia umocowania do działania w imieniu strony wyłącznie na podstawie wiedzy pracowników organu lub domniemania wynikającego z wcześniejszych postępowań. Okoliczność ta musi wynikać z dokumentów znajdujących się w aktach danej sprawy. Dopiero po prawidłowym ustaleniu, kto skutecznie reprezentuje stronę, oraz po rzetelnym zbadaniu jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, organ będzie mógł dokonać oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 104 ust. 4 ups. Należy również podkreślić, że decyzja wydawana na podstawie art. 104 ust. 4 ups ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet w przypadku ustalenia, iż zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie odpowiedniej ulgi, organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Nie zwalnia go to jednak z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącej, w tym odebrać prawidłowo sporządzone i podpisane oświadczenie o jego stanie majątkowym wraz z odpowiedniej treści klauzulą. Ponadto organ powinien dokładnie przeanalizować przedłożone przez stronę skarżącą rachunki oraz zestawić je z kwotami wskazanymi w oświadczeniu majątkowym, wyjaśniając w toku postępowania ewentualne rozbieżności. Dopiero po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego oraz wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości i niejasności, organ będzie mógł skorzystać z przysługującego mu uznania administracyjnego i ocenić, czy w okolicznościach sprawy istnieją podstawy do umorzenia należności w całości lub w części. Ponadto wskazać należy, że zasadnie Kolegium zwróciło uwagę na konieczność zweryfikowania przez organ I instancji możliwości zastosowania umorzenia odnośnie innych form należności niż nienależnie pobrane świadczenie, a także na potrzebę przeprowadzenia oddzielnego postępowania w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia – a zatem w zakresie o jaki rozszerzono pierwotny wniosek pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. Niezależnie od kierunku podjętego rozstrzygnięcia, organ obowiązany będzie przedstawić w uzasadnieniu decyzji motywy, którymi kierował się przy korzystaniu z przysługującego mu uznania administracyjnego. W szczególności powinien wyjaśnić, jakie okoliczności uznał za istotne dla rozstrzygnięcia, w jaki sposób je ocenił oraz dlaczego uznał je za przemawiające za umorzeniem należności bądź za odmową zastosowania ulgi. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać stronie poznanie rzeczywistych przyczyn rozstrzygnięcia oraz pozwalać na dokonanie skutecznej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej prawidłowości wykonania przez organ przyznanego mu uznania administracyjnego. Podsumowując, Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych oraz treści decyzji organu I instancji, stwierdził że organ I instancji odstąpił od rozpoznania istoty sprawy. Organ II instancji nie mógł usunąć tej wady w ramach rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. W związku z tym, za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie organu odwoławczego kontrolowanej decyzji kasatoryjnej, gdyż niewątpliwie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 kpa, dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż w istocie konieczne jest przeprowadzenie znacznej części postępowania, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania, jaką jest zgromadzenie materiału dowodowego, w tym oświadczenia majątkowego, a następnie przeprowadzenie analizy całości materiału dowodowego w pierwszej kolejności w celu ustalenia sytuacji faktycznej skarżącego, a następnie na bazie tego oceny czy w jego przypadku zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający umorzenie należnej opłaty zastępczej na podstawie art. 104 ust. 4 ups. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I GSK 738/25). Z tego względu rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji w istotnej części nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.