II SA/Bd 1185/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy D. (dalej jako: Wójt) wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie D. , gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w M. prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiąca własność A. D. i S. D., z następującymi działkami granicznymi: - działką nr [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym D. , stanowiącej własność Gminy D.; - działką nr [...] zapisaną w księdze wieczystej [...], położoną w obrębie ewidencyjnym D. , stanowiąca własność Gminy D.; - działką nr [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym D. , stanowiąca własność W. P.. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] Wójt umorzył w części postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność A. i S. D., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], z nieruchomością stanowiącą własność W. P. oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w zakresie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność A. i S. D. z nieruchomością należącą do W. P. stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Wójt powołał się przy tym na ostateczną decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], o zatwierdzeniu jako obowiązujących granic i znaków granicznych nieruchomości położonej we wsi D., oznaczonej w operacie gruntów jako działka Nr [...], sąsiadująca z działkami oznaczonymi Nr: [...], opisanych w protokole granicznym z dnia [...] listopada 2002 r. Organ dodał, że zgodnie z treścią tego protokołu granicznego jako strony zainteresowane ustaleniem przebiegu granic stawili się: m.in. W. P. i S. D.. Wskazał również, że pismem z dnia [...] listopada 2022 r., biegły geodeta poinformował go, że z analizy dokumentów otrzymanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w M. wynika, że W. P. nie jest stroną postepowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej własność A. i S. D.. Informacja ta została przez geodetę potwierdzona w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 6 i 7 k.p.a., przez wydanie przez Wójta zaskarżonej decyzji, pomimo że w dniu [...].11.2002 r. odwołujący się nie złożył podpisu pod protokołem granicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę, a także do chwili obecnej odwołującemu się nie została skutecznie doręczona decyzja z dnia [...] listopada 2002 r., na które to dokumenty powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponadto w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Wójt powinien podlegać wyłączeniu z uwagi na to, że Gmina D. jest stroną postępowania; 2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez Wójta decyzji pozbawiającej obywatela zaufania do organów państwa z uwagi na naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzygniętej sprawy, jak i prawidłowego rozważenia stanu prawnego tej sprawy, w tym powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy załatwionej już decyzją ostateczną, która nie została doręczona odwołującemu się; 3) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Wójta w sytuacji, gdy stroną postepowania rozgraniczeniowego jest Gmina D., którą reprezentuje ten organ; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości w zakresie dotyczącym zarówno decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., która nie została dotychczas doręczona odwołującemu się, jak i protokołu granicznego z dnia [...] listopada 2002 r., który nie został podpisany i zaparafowany przez odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdziło, że brak jest podstaw do wyłączenia wójta od załatwiania sprawy, której stroną jest gmina. Wywiodło przy tym, że wójt jest organem gminy, a nie pracownikiem organu, dlatego nie ma do niego zastosowania art. 24 § 1 k.p.a. Kolegium negując zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania m.in. przez brak wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności sprawy, powołało się na pismo geodety z dnia [...] marca 2023 r., z którego wynika, że W. P., jako właściciel działki [...] nie jest strona postępowania rozgraniczeniowego z działką [...]. Organ II instancji wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w 2002 r., w sposób prawidłowy, bez zgłoszonych zastrzeżeń i uwag, świadczy o tym operat nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z tego względu brak jest możliwości ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu w części postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. D. (dalej jako: "skarżący") zarzucił naruszenie: 1) art. 6 i 7, 8 k.p.a., przez utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji Wójta, w sytuacji gdy Wójt powinien podlegać wyłączeniu z uwagi na to, że Gmina D. jest stroną postępowania; 2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji i tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe zostało już przeprowadzone w 2002 r., a wydaną decyzję z [...].11.2022 r. ustalono przebieg granic działki oznaczonej nr [...] z działką nr [...], w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja w stosunku do skarżącego nie jest ostateczna i tym samym nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, gdyż nie została ona dotychczas doręczona skarżącemu, a tym samym nie może określać jego praw i obowiązków; nadto w protokole granicznym z dnia [...].11.2002 r. żaden z podpisów nie należał do skarżącego – skarżący nie parafował i nie podpisywał przedmiotowego protokołu granicznego, a ustalony w tym postepowaniu przebieg granic był nieprawidłowy; 3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od wcześniejszej praktyki co do tego, że Wójt Gminy D. winien wyłączyć się od rozstrzygania sprawy o rozgraniczenie, w której stroną jest Gmina D.; jak wskazał skarżący w decyzji z dnia [...] marca 2018 r., wydanej w sprawie [...], organ przyjął, że Wójt Gminy D. winien wystąpić o wyznaczenie organu do rozpatrzenia sprawy rozgraniczenia działki nr [...] z działkami [...] położonymi w miejscowości S.; 4) art. 26 § 2 w zw. z 25 § 1 i 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy niedopuszczalnym jest by Wójt prowadził postępowanie rozgraniczeniowe, skoro stroną postepowania rozgraniczeniowego jest Gmina D., którą reprezentuje ten organ; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ drugiej instancji granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób skutkujący uznaniem, że została spełniona przesłanka do umorzenia postępowania, mimo że decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. nie została dotychczas doręczona skarżącemu, a tym samym nie posiada ona przymiotu ostatecznej, a protokół graniczny z dnia [...] listopada 2002 r. nie został podpisany i zaparafowany przez skarżącego; ponadto wskazana decyzja nie odnosiła się do całościowego przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], gdyż szkic polowy obejmował jedynie dwa punkty graniczne nr [...], a ustalony w tym postępowaniu przebieg części granic działki nr [...] z działka nr [...] był nieprawidłowy; natomiast szkice polowe powołane przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy na ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] (obecnie [...]) z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy D., o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr [...], stanowiącej własność skarżącego i jego żony A. D., z działką oznaczoną nr [...], stanowiącą własność W. P.. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ze względu na to, że decyzja o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, to przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. I OSK 2582/19, CBOSA). W niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania rozgraniczeniowego w części było ustalenie przez Wójta, że sprawa w tym zakresie została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym. Ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2002 r., został mianowicie określony przebieg granicy między nieruchomością [...] (z której później wydzielono działkę [...]) i nieruchomościami sąsiednimi, w tym działką nr [...]. W ocenie Sądu zarówno zawartość akt administracyjnych, jak i treść odwołania nie pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych nie ma w ogóle decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2002 r., mimo że organ I instancji wymienia ją wśród dwóch istotnych dowodów w sprawie (obok pisma geodety z dnia [...] listopada 2022 r., zawierającego informację, że W. P. nie jest stroną postepowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej własność A. i S. D.). Nie ma też dokumentów pozwalających na ustalenie komu doręczono powyższą decyzję, czy wniesiono od niej odwołanie i czy faktycznie stała się ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Kwestie te są istotne w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym strona twierdzi, że nie doręczono jej skutecznie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., a tym samym wywodzi, że decyzja ta nie stała się ostateczna. Organ II instancji nie dostrzegł wskazanych braków w materiale dowodowym i nie zwracał się do Wójta o uzupełnienie akt sprawy. Nie odniósł się też do zarzutów strony dotyczących braku waloru ostateczności decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2002 r. Pominął również zarzuty skarżącego dotyczące protokołu granicznego z dnia [...] listopada 2002 r. Kolegium poprzestało w zasadzie na przywołaniu stanowiska zajętego przez geodetę w piśmie z dnia [...].03.2023 r., nie dają wyrazu temu, by dokonało samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Treść uzasadnia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, by organ II instancji rozważył czy zachodzą przesłanki pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Poza zacytowaniem stanowiska geodety, Kolegium skupiło się jedynie na odniesieniu do twierdzeń skarżącego, że istnieją podstawy do wyłączenia Wójta od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Przemilczano zaś zarzuty strony dotyczące poprzednio toczącego się lub toczących postępowań dotyczących rozgraniczenia nieruchomości należącej do skarżącego z nieruchomością W. P.. Skarżący w odwołaniu podniósł bowiem, że poza postępowaniem, które miała zakończyć decyzja Wójta z dnia [...] listopada 2002 r., wszczęto jeszcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. postępowanie dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] z działką noszącą wówczas numer [...]. W aktach administracyjnych brakuje tymczasem informacji o przebiegu (zakończeniu) wspomnianego postępowania. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne całościowe i samodzielne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty i żądania strony podniesione w toku postępowania, po wydaniu decyzji I instancyjnej i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym jej składnikiem, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) i umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę, w oparciu o przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.– dalej p.p.s.a.) - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 – CBOSA). Przypomnieć należy jednocześnie, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji – i to zarówno orzekających w toku I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ustanowiona zaś w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje więc, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), na podstawie których organ uznał poszczególne istotne okoliczności sprawy za udowodnione oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd - uznając zaskarżoną decyzję odwoławczą za wydaną z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, zobligowany był do jej uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowana przez sąd oceną prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, odnosząc się przy tym do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie znajdującego umocowanie w art. 138 k.p.a. Na zakończenie wyjaśnić należy, że niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący istnienia podstaw do wyłączenia Wójta od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na to, że Gmina D. jest właścicielem działki objętej postępowaniem rozgraniczeniowym. Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że organ administracji publicznej wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Kompetencje organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji a nie z ochroną własnego interesu prawnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, CBOSA). To że decyzja dotyczy praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, nie może zatem mieć jakiegokolwiek wpływu na treść podejmowanej decyzji. Należy podkreślić też, że ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez przedstawiciela gminy o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd w niniejszej sprawie podziela również pogląd, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydawania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 3015/13, CBOSA). Stanowisko zajęte w niniejszym wyroku – w odniesieniu do kwestii wyłączenia pracownika organu- koresponduje również z prezentowanych wielokrotnie w orzecznictwie poglądem, że brak jest w ogóle podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby piastującej funkcje organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcje organu administracji publicznej – co do zasady nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikowi organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3379/15, LEX nr 2239992). Ponadto odnośnie braku podstaw do wyłączenia Wójta Gminy D. od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w związku z tym, iż Gmina D. jest właścicielem działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1539/18 (dostępny – CBOSA) i przyjmuje wyrażoną w nim argumentację jako swoją. Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (480 zł), wpisu od skargi (200 zł) oraz opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).