II SA/Bd 1158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. R. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta R., działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...], położonych przy ul. [...] w R.. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. T. (skarżąca), J. N., P. N. i E. M. - strony postępowania, kwestionując prawidłowość powyższej decyzji w zakresie przyjętych w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy sąsiedniej, ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, określenia pasa zieleni oddzielającego teren inwestycji i odległości inwestycji od granic działek sąsiednich. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, jako obszar o promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działek inwestorskich, którą to szerokość określono jako sumę długości granicy działki nr ew. [...] wzdłuż granicy z drogą publiczną i długości granic działek nr ew. [...] z działkami [...] (42 m). Granice obszaru analizowanego organ wyznaczył w odległości 126 m wokół działki budowlanej. Potwierdził prawidłowość ustaleń parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, i wynikających z nich warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym odstępstwa od średnich wskaźników, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Wskazał, że warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji zostały ustalone zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, Obszernie odniósł się do podniesionych zarzutów odwołania, uznając ich niezasadność. W skardze na powyższą decyzję E. T. zarzuciła naruszenie art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowała zastosowanie odstępstw od średnich parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Zarzuciła, że parametry zabudowy ustalono w drodze oglądu w terenie, a nie na podstawie dokumentacji technicznej budynków, że w reakcji na uwagi odwołującego się zweryfikowano parametry jedynie dwóch budynków, a nie wszystkich, że nie poinformowano stron o możliwości powołania przez nich niezależnego biegłego urbanisty celem sporządzenia kontranalizy, oraz że organ odwoławczy nie ustosunkował się do uwag przesłanych na platformę ePUAP organu [...] października 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne, stwierdzając po pierwsze, że parametry zabudowy ustalono m.in. na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, po drugie - że brak było podstaw do weryfikowania parametrów wszystkich budynków objętych obszarem analizowanym w sytuacji niewskazania przez strony (w przeciwieństwie do dwóch budynków zweryfikowanych) nieprawidłowości w przyjętych wartościach, a po drugie, że stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2020 r. stanowiło powielenie argumentacji odwołania, do której organ II instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa, chybione jednak okazały się zarzuty skargi. Podstawowym elementem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy dla terenu inwestycji takiego planu nie uchwalono (tak jak w niniejszej sprawie), konieczne staje się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która określi charakterystyczne parametry planowanego obiektu (wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu), sposób wykorzystania, a także sposób zagospodarowania terenu (linię i intensywność zabudowy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w punktach 1-5 tego przepisu. W punkcie pierwszym art. 61 ust. 1 ustawodawca ustanawia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe jest istotne z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby stanowiła architektoniczną całość z zabudową istniejącą na danym obszarze. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa dokonuje się przez odniesienie parametrów planowanej inwestycji do charakterystycznych cech i funkcji zabudowy w jej sąsiedztwie. Obszar kwalifikowany jako "sąsiedztwo" wyznacza się wedle wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma doprowadzić do ustalenia, czy na działce objętej wnioskiem dopuszczalna jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, a jeżeli tak - ustalenie jego parametrów - wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, linii i intensywności zabudowy. W ocenie Sądu obszar analizowany nie został w niniejszej sprawie określony zgodne z ww. przepisami rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z akt sprawy, inwestycja ma być realizowana na działkach oznaczonych numerami ewid. [...]. Tworzą one nieregularną figurę, przylegającą do drogi publicznej (ul. [...] – dz. [...]) swoistym wypustem działki nr ewid.[...] Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy – obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się za pośrednictwem planowanego zjazdu z drogi publicznej – ul. [...]. Za front działki uznać należy zatem część działki budowlanej, przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd (co zresztą wynika z wniosku)– wskazany "wypust" przylegający do ul. [...]. Pobieżna weryfikacja wymiaru frontu działki, dokonana w oparciu o dane zawarte w serwisie [...], wykazuje, że jego szerokość wynosi ok. 10 m. Zgodnie zatem z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego winny zostać określone w odległości 50 m od granic działek budowlanych objętych inwestycją, przy czym wszelkie odstępstwa od powyższej reguły winny zostać przez organ skrupulatnie uzasadnione. Tymczasem jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, obszar analizowany w sprawie wyznaczono w oparciu o wymiar frontu działki ustalony jako sumę długości granicy działki nr ewid.[...] (inwestora) wzdłuż granicy z ul. [...] oraz długości granic działek inwestora nr [...] z działkami nr ewid.[...], [...] (graniczącymi z działką [...]) i [...] (graniczącą z działkami nr [...]), tj. działkami oddzielającymi działkę [...] od drogi publicznej, wyłączając wspomniany fragment przylegający bezpośrednio do ul. [...]. W świetle jasnej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu 126 m (trzykrotności sumy długości granic działek opisanej wyżej, tj. 42 m) nie może zostać uznane za prawidłowe, a wada ta jest wadą uzasadniającą uchylenie decyzji, albowiem od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zależą potem średnie wartości parametrów zabudowy na tym obszarze występującej. Jest to zatem wada istotna, wpływająca na wynik sprawy. Sąd podkreśla jednocześnie, że wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki (nie mniejszej niż 50 m) jest zasadą, a więc nie wyklucza się prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z części zarówno tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jednak jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w wielkości odbiegającej od tej zasady. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (vide: wyrok NSA z dnia10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK1228/18, dostępny jw.). Próżno szukać takich wyjaśnień tak w decyzji I, jak i II instancji (w uzasadnieniu decyzji I instancji w organ w ogóle pominął kwestię odstępstw od średnich wskaźników wynikających z analizy). W decyzji II instancji, tak jak w części tekstowej analizy, organ przywołał jedynie, jakie działanie matematyczne doprowadziło do przyjętej odległości, nie wskazując merytorycznych powodów takiego ustalenia zasięgu obszaru analizowanego. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust .1 pkt 1 i art. u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Konsekwencją braków w zakresie uzasadnienia decyzji w komentowanym zakresie jest nadto stwierdzenie naruszenia zasad wywodzonych z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., nakładających na organ (łącznie) obowiązek kompleksowego uzasadnienia decyzji, w tym wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby znane były okoliczności przemawiających za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy. Charakter stwierdzonego naruszenia sprawia, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do prawidłowości konkretnych parametrów inwestycji ustalonych w zakwestionowanej decyzji, które to kwestionowała skarżącą. Przedwczesna jest bowiem ocena prawidłowości ustalenia wskaźników zależnych od nieprawidłowo, jak wykazano, ustalonego obszaru analizowanego. Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów skargi, to stwierdzić należało ich niezasadność. Po pierwsze organ nie jest zobowiązany do podejmowania każdej czynności dowodowej postulowanej przez stronę w sytuacji, gdy określone okoliczności faktyczne może ustalić w oparciu o zebraną przez siebie dokumentację. Nie jest zatem uzasadniony postulat, aby organ – w drodze weryfikacji dokumentacji budowlanej – ustalał każdy parametr każdego budynku objętego obszarem analizowanym, jeżeli w oparciu o urzędową dokumentację (wypisy z ewidencji gruntów i budynków) i wizji w terenie jest w stanie potrzebne dane pozyskać, zwłaszcza, kiedy parametry te nie są kwestionowane. Podobnie, o ile na organie spoczywa obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a., to jednak nie można wywodzić z niego, aby organ zastępował stronę w jej aktywności w sprawie, w tym aktywności dowodowej. Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (np., co przywołała skarżąca, złożenia specjalistycznego dowodu w sprawie), co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1368/18, dostępny jw.). Zarzut nieodniesienia się do stanowiska zawartego w piśmie skarżącej z [...] października 2020 r. (co do niepoinformowania przyszłych lokatorów sąsiedniego budynku wielorodzinnego o planowanej inwestycji i nieuznania ich za stronę postępowania) uznać należy za niezasadny z tego powodu, że w uzasadnieniu decyzji organ prawidłowo odniósł się tych twierdzeń (str. 23 i uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Brak wyraźnego odniesienia się do stanowiska odnośnie ustalenia parametrów w drodze "oglądu w terenie" Sąd uznał za uchybienie nieistotne, organ prawidłowo zresztą zarzut ten skomentował w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) o uchyleniu decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Przedmiotową sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.