II SA/Bd 10/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Asystent sędziego Piotr Ziółkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skarg J. W. i [...] sp. z o.o. w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. oddala skargi.

1. W dniu 28 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: "PINB", "organ I instancji") przeprowadził kontrolę nieużytkowanego budynku o nr ewidencyjnym [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] w wyniku której ustalił, że budynek ten jest w złym stanie zachowania, widoczne są odspojenia cegieł na cokole fundamentowym w granicy działki, ponadto stołowa konstrukcja zakotwiona w ścianie elewacji jest skorodowana i niekompletna. Zarządca obiektu nie przedstawił w dniu kontroli dokumentacji dotyczącej utrzymania obiektu, tj. książki obiektu oraz przeglądów okresowych stanu technicznego. Zarządca okazał inwentaryzację budynku na podstawie, której będzie opracowany projekt przebudowy budynku. Dalej organ I instancji wskazał, że do akt załączono protokół nr [...] z dnia 15.11.2022 r. z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego - branża konstrukcyjno-budowlana sporządzony przez D. R.. W oparciu o zebrany materiał dowodowy decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. PINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 70, art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; obecnie tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej: "p.b.") oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; obecnie tj. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") nakazał K. sp. z.o.o. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wykonanie określonych robót budowlanych celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W wyniku wniesionego odwołania przez J. W. (dalej: "Skarżący") Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu 20 marca 2023 r. rozprawę administracyjną w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku. W trakcie rozprawy została przekazana opinia techniczna z dnia 10 marca 2023 r. dotycząca elewacji południowej segmentu 5 Domu Wczasowego W. , sporządzona przez D. R. oraz książka obiektu budowlanego nr I wydana dla domu wczasowego "W. " z dnia 15 listopada 2022 r. W odpowiedzi na postanowienie PINB z dnia 7 kwietnia 2023 r. Spółka przedłożyła ocenę techniczną z dnia 24 maja 2023 r. sporządzoną przez J. S., w której wskazano m.in. zakres robót budowlanych "przy małym remoncie", które wg autora opracowania spowodują, że budynek uzyska sprawność konstrukcyjną na bezpiecznym poziomie, estetykę oraz dość dobry poziom użytkowania. Ponadto autor oceny technicznej określił również zakres robót budowlanych przy "dużym remoncie", których wykonanie spowoduje, że sporny budynek zyska standard zbliżony do współczesnego. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nałożył na Spółkę obowiązek wykonania w terminie do 31 grudnia 2023 r. określonych robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W wyniku wniesionego skutecznie przez Skarżącego odwołania WINB decyzją z dnia 1 września 2023 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 70, art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 725; obecnie tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej: "p.b.") oraz art.104 I art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. nałożył w terminie do 31 sierpnia 2025 r. Spółkę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nieużytkowanego budynku o nr ewidencyjnym [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], poprzez: - demontaż skorodowanej konstrukcji witryny z kształtowników stalowych w ścianie południowo-zachodniej (w granicy z działką nr [...]); - wykonanie remontu cokołu i ścian budynku, w tym: skucie luźnych tynków, uzupełnienie elementów murowych i tynków; - wypełnienie otworu witryny o wymiarach ca 6,3 x 13,1 m w sposób trwały i estetyczny, spełniający obowiązujące przepisy przeciw pożarowe; - wykonanie napraw pokrycia dachowego z papy; - wykonanie napraw obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych; - oczyszczenie i zabezpieczenie z zastosowaniem dedykowanego do tego celu systemu napraw konstrukcji betonowych uszkodzonych konstrukcyjne elementów żelbetowych budynku w miejscach ubytków; - wzmocnienie filarków, podtrzymujących belki podłużne stropodachu; - zabezpieczenie wszystkich otworów okiennych oraz drzwiowych z zewnątrz przed dostępem osób postronnych oraz odziaływaniem czynników atmosferycznych. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli zarówno Spółka jak i Skarżący. Spółka w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy PINB do ponownego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Spółka podniosła, że wykonanie szeregu nałożonych prac dotyczących spornego budynku w terminie do 31 sierpnia 2025 r. Ponadto spółka zakwestionowała zakres nakazanych prac. Skarżący z kolei w złożonych odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki części spornego budynku, tj. klatki schodowej usytuowanej w granicy z działką nr [...] w C., ewentualnie przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania. W ocenie Skarżącego zakres nakazanych robót budowlanych i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniają uznanie ich za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, wykonanie przedmiotowych robót budowlanych winno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto powołując stosowną argumentację Skarżący wniósł o podjęcie działań zmierzających do rozbiórki zawalającej się części budynku posadowionego w granicy nieruchomości tj. klatki schodowej, aby odsunąć zagrożenie dalszego zawalania się części tego budynku od granicy z nieruchomością W. O., której posesja podlega ochronie zabytków. 3. Rozpatrując sprawę w postepowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia 30 października 2025 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na Spółkę w terminie do dnia 30 września 2026 r. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nieużytkowanego budynku o nr ewidencyjnym [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], w następujący sposób: a) demontaż skorodowanej konstrukcji witryny z kształtowników stalowych w ścianie południowo-zachodniej (w granicy z działką nr [...]); b) wypełnienie otworu witryny o wymiarach ca 6,3 x 13,1 m w sposób trwały, spełniający obowiązujące przepisy przeciw pożarowego; c) wykonanie remontu cokołu i ścian budynku, w tym: skucie luźnych tynków, i uzupełnienie elementów murowych; d) wykonanie napraw pokrycia dachowego; e) wykonanie napraw obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych; f) uszkodzone konstrukcyjne elementy żelbetowe budynku w miejscach ubytków, oczyścić i zabezpieczyć; g) wzmocnić filarki, podtrzymujące belki podłużne stropodachu; h) zabezpieczyć wszystkie otwory okienne oraz drzwiowe z zewnątrz przed dostępem osób postronnych oraz odziaływaniem czynników atmosferycznych, z zachowaniem następujących warunków: Ponadto WINB wskazał, że roboty należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób gwarantujący zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że objęty niniejszym postępowaniem nieużytkowany budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pomimo, iż jak wskazano obiekt ten jest nieużytkowany, jednakże wolą właściciela nie jest jego rozbiórka, zatem nie może on powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Powyższe zostało potwierdzone w trakcie kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 28 października 2022 r., podczas której stwierdził m.in., iż budynek po byłym szpitalu jest w złym stanie zachowania, widoczne są odspojenia cegieł na cokole fundamentowym w granicy działki, ponadto stalowa konstrukcja zakotwiona w ścianie elewacji jest skorodowana i niekompletna. Przy czym ustalenia te nie odnoszą się do całego obiektu, a jedynie do jego części w tym przede wszystkim zewnątrz obiektu o nr [...]. Następnie odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że zakres nałożonych na Spółkę obowiązków nie doprowadzi do przywrócenia należytego stanu technicznego spornego budynku, a jedynie wskazywać może na usunięcie zagrożenia jakie jego obecny stan techniczny stwarza dla życia lub zdrowia ludzi oraz mienia, co wyklucza zastosowanie w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. W związku z powyższym WINB uchylił zaskarżona decyzję i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie organu odwoławczego nałożone obowiązki są niezbędne celem zabezpieczenia obiektu przed wpływem czynników atmosferycznych i dalszą jego degradacją, a także wyeliminowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz znajdującego się w jego pobliżu mienia innych osób. Z akt sprawy wynika bowiem, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna na której m.in. widoczna jest skorodowana konstrukcja witryny stalowej w ścianie południowo-zachodniej, zlokalizowanej na granicy działki wraz ze znacznymi ubytkami cegieł oraz tynku w obrębie jej cokołu, również w pozostałych częściach obiektu widoczne są ubytki, odspojenia i spękania tynku. Stąd też biorąc pod uwagę powyższe, w tym lokalizację witryny, tj. na granicy działki, w odległości ok. 6 m od budynku, zlokalizowanego na działce sąsiedniej o nr ewid.[...], a także jej znaczny rozmiar, tj. ok. 83 m2, nałożony niniejszą decyzją obowiązek demontażu tejże witryny, a następnie wypełnienie otworu powstałego po jej demontażu w sposób trwały, spełniający obowiązujące przepisy przeciw pożarowe, jak również wykonanie remontu cokołu i ścian budynku, w tym: skucie luźnych tynków i uzupełnienie elementów murowych, jest niezbędne. Poza tym istnieje ryzyko odpadnięcia luźnych tynków, co stanowi realne zagrożenie dla osób i mienia znajdującego się w pobliżu obiektu. WINB zaakcentował, że uszkodzone elementy żelbetowe wraz z odsłoniętym zbrojeniem, które odpowiada za nośność danego elementu konstrukcyjnego, może ulegać korozji i co za tym idzie obniżają się również parametry użytkowe materiału konstrukcyjnego. Wobec tego nakaz oczyszczenia i zabezpieczenia w miejscach ubytków uszkodzonych konstrukcyjne elementów żelbetowych budynku, jest zasadny. Filarki podtrzymujące belki podłużne stropodachu także stanowią element konstrukcyjny, który zgodnie z oceną techniczną z dnia 24 maja 2023 r. należy wzmocnić. Ustalenia te podtrzymał PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia 2025 r. Pozostałe obowiązki, nałożone niniejszą decyzją (dot. naprawy pokrycia dachu, obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych, zabezpieczenia otworów) są konieczne celem zabezpieczenia obiektu przed wpływem czynników atmosferycznych i dalszą jego degradacją, a także dostępem osób postronnych. Co za tym idzie wyeliminowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz znajdującego się w jego pobliżu mienia innych osób. Organ odwoławczy podkreślił również, że z regulacji art. 61, art, 62, art. 70 p.b. wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz związanych z nim urządzeń budowlanych jest zobowiązany zapewnić bezpieczne ich użytkowanie. Odnosząc się do odwołania Spółki WINB wskazał, że wyznaczono nowy termin do wykonania nałożonych obowiązków, do dnia 30 września 2026 r. Ponadto nie podzielił zarzutów, co do zakresu nakazanych prac oraz wyjaśnił, że w sytuacji konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, celem wykonania robót budowlanych, zobowiązany winien wystąpić z odrębnym wnioskiem w tym zakresie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się z kolei do odwołania skarżącego WINB wyjaśnił, iż istotą nakazu wydawanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., stanowiącego podstawę niniejszej decyzji, nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie obiektu do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Podkreślił, że obiekt jest nieużytkowany, a z akt sprawy nie wynika, aby nie nadawał się do remontu. Nadto, względy ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na orzeczenie organu nadzoru budowlanego. 4. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i obowiązku ochrony osób i mienia poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, pomimo stwierdzenia w aktach sprawy, że stan techniczny budynku w granicy z działką Skarżącego wykazuje ubytki elementów konstrukcyjnych, osłabienie podpór oraz degradację stropodachu, które łącznie stwarzają realne i bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia oraz mienia znajdującego się na działce skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając sformułowane zarzuty Skarżący podkreślił, że skoro usunięcie zagrożenia wymaga wykonania robót konstrukcyjnych obejmujących wymianę lub wzmacnianie elementów nośnych, a takich robót organ nie może nakazać, bowiem wykraczają one poza zakres zwykłego "usunięcia nieprawidłowości", to organ powinien był nakazać rozbiórkę części obiektu zagrażającej bezpieczeństwu. Organy potwierdziły istnienie poważnych uszkodzeń konstrukcyjnych, w tym: osłabienie filarów podpierających belki stropodachu, ubytki i korozję elementów żelbetowych, degradację konstrukcji witryny z kształtowników stalowych, nieszczelność pokrycia i postępującą degradację materiału oraz lokalizację obiektu w ostrej granicy z działką skarżących, co dodatkowo zwiększa ryzyko powstania szkody. Ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres uszkodzeń dotyczy elementów nośnych, mających wpływ na stateczność konstrukcji, a nie wyłącznie warstw wykończeniowych. Oznacza to, że konieczne byłoby wykonanie robót mających charakter konstrukcyjny. W tym kontekście Skarżący podkreślił, że w trybie art. 66 ust. 1 p.b. organ nie może nakazać przebudowy, odbudowy ani robót konstrukcyjnych zwiększających lub odtwarzających nośność elementów budynku. Takie roboty wykraczają poza zakres pojęcia "usunięcia nieprawidłowości" i są kwalifikowane jako roboty budowlane wymagające odrębnych decyzji administracyjnych (zgłoszenia lub pozwolenia na budowę). W konkluzji Skarżący stwierdził, że decyzje organów nadzoru budowlanego powinny zmierzać do nakazania rozbiórki części spornego budynku, tj. klatki schodowej usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Taka rozbiórka klatki schodowej z tej jednej strony budynku nie utrudni jego funkcjonowania, gdyż taka klatka schodowa jest również z drugiej strony tego budynku, a do tego zapewni bezpieczeństwo dla obiektu zabytkowego stanowiącego własność skarżącego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła również Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, w której wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7. art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewykazanie istnienia konkretnego zagrożenia dla dóbr chronionych art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz niewykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami a tym zagrożeniem, jak również poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; - art. 11 oraz art. 107§ 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i niekonkretny, bez wskazania, w jaki sposób poszczególne stwierdzone nieprawidłowości przekładają się na bezpieczeństwo obiektu oraz bez przedstawienia logicznego związku pomiędzy ustaleniami faktycznymi, oceną dowodów, przyjętą kwalifikacją prawną a treścią nałożonych obowiązków, co uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną i sądową; - art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązków w zakresie szerszym, niż to wynika z konieczności usunięcia rzeczywistego zagrożenia, a zatem z pominięciem zasady proporcjonalności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w sytuacji gdy organ nie wykazał, że wszystkie nałożone nakazy są niezbędne dla usunięcia konkretnego zagrożenia przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Uzasadniając sformułowane zarzuty Spółka wskazała, że organ nakazał usunięcie szeregu nieprawidłowości, powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. mimo, że w decyzji nie wykazano, aby wszystkie, a nawet większość nakazanych czynności pozostawały w związku z konkretnym, realnym zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi, mienia bądź środowiska. Organ przyjął w praktyce, że sam fakt ustalenia "nieprawidłowości" lub "niewłaściwego stanu technicznego" przesądza o możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1, co stanowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Zdaniem Spółki w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do kwestii zagrożenia w sposób wyraźnie ogólnikowy. Nie wskazuje, w jaki konkretnie sposób dana nieprawidłowość przekłada się na bezpieczeństwo, nie opisuje mechanizmu zagrożenia, w tym prawdopodobieństwa zdarzenia, jego rodzaju czy możliwych skutków ani nie przedstawia oceny, dlaczego właśnie te nakazy, w takiej postaci i w takim zakresie, są konieczne. Taki sposób uzasadnienia narusza w ocenie Spółki nie tylko art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, lecz także standard wynikający z art. 11 k.p.a., który zobowiązuje organ do wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną i sądową. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 18/26. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 10/26 i II SA/Bd 18/26 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Bd 10/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia. 8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja WINB z dnia 28 października 2025 r. którą organ nałożył na Spółkę w terminie do dnia 30 września 2026 r. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nieużytkowanego budynku o nr ewidencyjnym [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] poprzez wykonanie określonych w lit. od a do h robót budowlanych. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji spełnia dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną, której treść nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu WINB w zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że sporny obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Spełnienie przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. potwierdzają zarówno protokoły oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu, jak i wyniki przedłożonej opinii technicznej z dnia 10 marca 2023 r. dotycząca elewacji południowej spornego budynku, ocena technicznej z dnia 24 maja 2023 r., a także protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego. Stąd też, zgodnie z wnioskami zawartymi w ww. opinii i ocenie technicznej wydając decyzję nakazującą usunięcie w spornym obiekcie stwierdzonych nieprawidłowości WINB określił zakres tych prac, jednocześnie oznaczając wymagany przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. termin ich wykonania. W skardze skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego tej sprawy, w zakresie złego stanu technicznego budynku i związanymi z tym stanem zagrożeniami, a jedynie kwestionuje podstawę prawną nałożonych obowiązków. W jego ocenie organy nadzoru budowalnego winny zakończyć postępowanie wydaniem decyzji o rozbiórce części spornego budynku w oparciu o przepis art. 67 p.b., tj. klatki schodowej usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Jednocześnie skarżący podtrzymał stanowisko o występowaniu zagrożenia dla życia i zdrowia. W ocenie skarżącego występuje zagrożenie katastrofy budowlanej. Skarżący nie wyraża również zgody na udostępnienie działki o nr [...] celem wykonania nakazanych robót budowlanych. Spółka z kolei w swojej skardze kwestionuje zakres nakazanych prac podnosząc, że organ odwoławczy nie wskazał w jaki konkretnie sposób dana nieprawidłowość przekłada się na bezpieczeństwo, nie opisuje mechanizmu zagrożenia, w tym prawdopodobieństwa zdarzenia, jego rodzaju czy możliwych skutków ani nie przedstawia oceny, dlaczego właśnie te nakazy, w takiej postaci i w takim zakresie, są konieczne. 8. Sąd nie podziela zarzutów zawartych w skargach. W tym miejscu wskazania wymaga, że do przyjęcia, że przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga wydania stosownego nakazu. Zastosowanie określenia, że obiekt "może zagrażać", niesie w sobie element uznaniowości. To od oceny i uznania organu, zależy, czy zdecyduje się na zastosowanie normy określonej w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. W tym przypadku ustawodawca zastosował zwroty niedookreślone (nieostre). Ma to ten skutek, że analizując i oceniając, czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku organ ma pewien zakres swobody. Odnosi się to zwłaszcza do pierwszej przesłanki, tj. możliwości zagrożenia nieodpowiednim stanem technicznym. Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego będzie zazwyczaj wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, a niekiedy nieodpowiedniego użytkowania, a także braku dbałości o obiekt, nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli lub koniecznych napraw. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska niezależnie od tego, czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dodatkowo kwestia zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska wynikająca z nieodpowiedniego użytkowania jest regulowana art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b., natomiast przesłanka dotycząca tylko nieodpowiedniego stanu technicznego, bez powiązania z dobrami podlegającymi szczególnej ochronie, jest regulowana w art. 66 ust. 1 ust. 1 pkt 3 p.b., sformułowaniem, że nie wiąże się z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (komentarz do art. 66 pr.b., Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023). Zauważyć należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zostało poprzedzone w dniu 28 października 2022 r kontrolą PINB co do stanu technicznego spornego budynku. Z ustaleń inspektorów wynika, że sporny budynek jest w złym stanie zachowania, widoczne są odspojenia cegieł na cokole fundamentowym w granicy działki, ponadto stołowa konstrukcja zakotwiona w ścianie elewacji jest skorodowana i niekompletna. Zarządca obiektu nie przedstawił w dniu kontroli dokumentacji dotyczącej utrzymania obiektu, tj. książki obiektu oraz przeglądów okresowych stanu technicznego. Zarządca okazał inwentaryzację budynku na podstawie, której będzie opracowany projekt przebudowy budynku. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu nr [...] z dnia 15 listopada 2022 r. z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego wynika, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia (pkt VI wnioski końcowe). Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej z dnia 10 marca 2023 r. wynika, że istnieje możliwość przeprowadzenia prac polegających na doprowadzeniu elewacji południowej spornego budynku położonego w granicy z działką nr [...], do stanu zgodnego z przepisami bez konieczności jego rozbiórki. W tym zakresie autor opinii określił proponowane rozwiązania i kolejność prac renowacyjnych wskazując na konieczność: czasowego demontażu wypełnienia witryny z arkuszy blachy trapezowej ocynkowanej; demontażu kształtowników stalowych konstrukcji witryny; skucia podwaliny żelbetowej pod witryną; odbicia pozostałości tynków cokołu wraz z usunięciem skorodowanej powierzchni ceglanej aż do trwałego podłoża; uzupełnienia ubytków ceglanych - przemurowania, wypełnienie bruzd i gniazd metodą murarską; wykonania izolacji pionowej przeciwwilgociowej szlamami hydroizolacyjnymi; zabetonowanie wieńca żelbetowego; wykonania izolacji poziomej przeciwwilgociowej z papy (folii) pod ścianę murowaną; zamurowania otworu po witrynie pustakami gazobetonowymi; wykonania tynku cementowo-wapiennego (gładzi) od strony zewnętrznej w celu ujednolicenia struktury powierzchni; zamontowania obróbki blacharskiej cokołu ściany; uzupełnienia rynny dachowej; zamontowania rury spustowej oraz pomalowanie elewacji w kolorze pastelowym. Co istotne w aktach sprawy znajduje się również ocena techniczna sporego budynku z dnia 24 maja 2023 r. w której to autor opracowania wprost jako dobry określił stan konstrukcji budynku. Ponadto ocena techniczna w pkt 3 określa zakres robót budowlanych "przy małym remoncie", które wg autora opracowania spowodują, że budynek uzyska sprawność konstrukcyjną na bezpiecznym poziomie, estetykę oraz dość dobry poziom użytkowania. Ponadto autor oceny technicznej w pkt 4 określił również zakres robót budowlanych przy "dużym remoncie", których wykonanie spowoduje, że sporny budynek zyska standard zbliżony do współczesnego. W zaleceniach i wnioskach (pkt 5) przedmiotowej oceny technicznej autor wskazał również m.in., że w obecnym stanie nie ma zagrożenia awarią budowlaną w żadnym elemencie. Nośność konstrukcji szkieletu budynku determinuje wytrzymałość elementów stropów. Stropy żelbetowe, monolityczne należy w miejscach ubytków betonu oczyścić i zabezpieczyć przy użyciu jednego z zestawów naprawczych dla konstrukcji żelbetowych. Stropodach w obecnym stanie bezpiecznie przenosi obciążenie istniejące stałe oraz zwiększone normatywnie obciążenie śniegiem; należy wzmocnić filarki murowane podtrzymujące belki podłużne. Autor oceny wskazał również, że budynek jest w stanie znacznej dewastacji, ale w zakresie elementów wykończeniowych oraz instalacji. Natomiast w zakresie elementów konstrukcyjnych określił, że destrukcje są nieznaczne i stosunkowo łatwe do naprawy. Co należy podkreślić powyższe ustalenia zachowały aktualność w dacie podjęcia decyzji przez organ odwoławczy, gdyż jak wynika z akt sprawy WINB działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin spornego budynku celem ustalenia jego aktualnego stanu technicznego oraz dokonanie analizy czy opracowania techniczne jak obowiązki nałożone decyzja pozostają aktualne. PINB podczas oględzin spornego obiektu przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2025 r. stwierdził, że budynek nie uległ istotnym zmianom w zakresie jego stanu technicznego w porównaniu do oceny technicznej z dnia 24 maja 2023 r. oraz całego materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Nie zaobserwowano nowych, większych uszkodzeń konstrukcyjnych ani ingerencji budowlanych, ani także żadnych śladów prowadzenia prac modernizacyjnych lub remontowych. W konkluzji PINB stwierdził, że stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości, iż niezbędne jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. (por. pismo PINB z dnia 5 sierpnia 2025 r.). W kontekście powyższego zaakcentowania wymaga, że organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących stanu technicznego konkretnego obiektu, jego zgodności z prawem i projektem, bowiem ich pracownicy z założenia dysponują wiedzą specjalistyczną. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia ponad wszelką wątpliwość dowodzą, że obiekty w dniu kontroli zagrażały życiu, zdrowiu, bezpieczeństwu. W związku z powyższą opinią i oceną techniczną wyrażonymi w stanowisku osób uprawnionych należy wyprowadzić niewątpliwie zasadniczy wniosek, że obiekt zagraża życiu, zdrowiu, bezpieczeństwu i wymaga zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Budynek nie nadaje się do użytkowania, ale też nie jest użytkowany. Powyższe opracowania potwierdzają prawidłowość działania organu w zastosowaniu przez organ art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. W świetle zebranego materiału za niezasadne w realiach niniejszej sprawy należy uznać stanowisko skarżącego co do konieczności nakazania rozbiórki części spornego budynku, tj. klatki schodowej usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Rozbiórki dotyczy przepis art. 67 ust. 1 p.b., zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Taka konieczność nie wynika ani z przeprowadzonych oględzin spornego budynku przez wyspecjalizowany organ, ani ze znajdujących się w aktach sprawy opinii i oceny technicznej. Sąd zwraca w tym miejscu również uwagę, że zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2022 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku co oznacza, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organ wszczął wyłącznie w oparciu o jedną z przesłanek z art. 66 ust. 1 p.b., a nie sugerowany przez skarżącego przepis art. 67 p.b. Ponadto wyjaśnić należy skarżącemu, że WINB nie mógł naruszyć wskazywanego w skardze art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż w wyniku wydania decyzji reformatoryjnej orzekał tylko na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. zasadnie uznając, że zakres nałożonych na Spółkę obowiązków nie doprowadzi do przywrócenia należytego stanu technicznego przedmiotowego budynku, a jedynie wskazywać może na usunięcie zagrożenia jakie jego obecny stan techniczny stwarza dla życia lub zdrowia ludzi oraz mienia, co wyklucza zastosowanie w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Za trafne należy uznać również stanowisko WINB, że nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki nie wykraczają poza dyspozycję tego przepisu i bez wątpienia nie stanowią odbudowy ani przebudowy jak sugeruje skarżący. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli i oględzin, ocen stanu technicznego, protokołu kontroli rocznej i ekspertyzy oraz dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie potwierdza kierunek wszczętego w sprawie przez organ postępowania, że obiekt zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu. W kontekście obaw skarżącego dotyczących stanu spornego budynku wskazania w tym miejscu wymaga, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. WINB przedstawił stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd uznaje za przekonujące i nie ma potrzeby ponownego przytaczania treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w tym miejscu. Decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności. Wskazania również w tym miejscu wymaga, że w sytuacji gdy zakres robót budowlanych, których wykonanie jest konieczne, aby zostały usunięte stwierdzone nieprawidłowości, w istocie sprecyzowanych w nakazie wydanym na podstawie art. 66 p.b. obejmuje roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, adresat decyzji zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przed przystąpieniem do wykonania decyzji, czyli podjęcia robót budowlanych, obowiązany jest uzyskać wymaganą dla danych robót decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonać wymaganego zgłoszenia. Ponadto odnosząc się do stanowiska skarżącego, że sąsiedzi nie mogą być zmuszeni do udostępnienia nieruchomości celem wykonania określonych robót budowlanych Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 47 ust. 2 p.b. w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Stosownie do art. 47 ust. 3 pr.b., inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych uwarunkowane jest zatem trzema przesłankami: po pierwsze, istnieje potrzeba ich wykonania; po drugie, niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem ich wykonania (nie ma możliwości wykonania ich w inny sposób); po trzecie, nie została wyrażona dobrowolna zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1976/19). Oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 pr.b., organ badając zasadność wniosku inwestora jest zobowiązany do ustalenia, czy inwestor - wnioskodawca, jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia; 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 739/17 i 13 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1109/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 330/19). Na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Natomiast efekt tych prac i ich finalny kształt, w przypadku naruszenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, może być przedmiotem postępowania w oparciu o inną podstawę prawną w zakresie ochrony dóbr ze sfery prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2575/21). 9. Reasumując stwierdzić należy, że przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ zastosował właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Ponadto WINB dochował zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonał ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ rozpatrzył przy tym wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, nie pomijając żadnego ważkiego wątku. Powyższe stanowi o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Skoro podniesione przez skarżącego i Spółkę zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.