II OZ 89/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2168/24 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2024 r. nr EN/91/24 w sprawie ze skargi M. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2024 r. nr 1078/2024 w przedmiocie zaliczki na poczet wykonania zastępczego postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2024 r. nr EN/91/24 zobowiązującego skarżącą do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 p.p.s.a., stwierdził, że złożony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia nie został uzasadniony. Skarżąca nie wykazała, jakiejkolwiek argumentacji, która odnosiłaby się wprost do kwestionowanego postanowienia, przemawiającej za jego wstrzymaniem. Nie wskazała żadnych merytorycznych argumentów, których istnienie pozwalałoby na uznanie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia rzeczywiście narazi skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Sąd wskazał, że brak właściwego uzasadnienia wniosku i nieprzedstawienie dowodów źródłowych świadczących o potencjalnej możliwości wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., uniemożliwiają merytoryczną ocenę wniosku. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że uiszczenie zaliczki będzie wiązało się z koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych i doprowadzi do destabilizacji jej działalności operacyjnej oraz uniemożliwi terminowe regulowanie bieżących zobowiązań. W ocenie skarżącej chwilowy brak płynności może nie tylko spowolnić realizację długotrwałych projektów budowlanych ale również narazić na kary umowne i dodatkowe zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione uzasadnionych podstaw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych (lub prawnych) związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (w niniejszej sprawie wniosek dotyczy postanowienia organu I instancji zobowiązującego skarżącą do wpłacenia zaliczki), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub przy poniesieniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Strona skarżąca składając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powołała się na okoliczności, które same w sobie mają zbyt ogólny (nieskonkretyzowany) charakter, aby można było na ich podstawie dokonać oceny prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na tle jej całościowej i aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Prawidłowo uznał zatem Sąd Wojewódzki, że twierdzenia strony skarżącej nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania postanowienia przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24). W szczególności nie poddaje się ocenie merytorycznej ogólne twierdzenie, że "uiszczenie tak znacznej kwoty" może skutkować "zaburzeniem płynności finansowej" spółdzielni w zakresie jej działalności. Strona skarżąca musi również pamiętać, że ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Jednocześnie kwestia wysokości zaliczki, rozpatrywana bez zbadania relacji charakteru i zakresu obowiązków (w tym pieniężnych) do całościowej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, jest pozbawiona cechy koniecznej konkretyzacji i jako taka nie może być podstawą bardziej szczegółowych rozważań w ramach oceny zasadności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, bowiem nie przewiduje tego art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., te zaś przepisy nie dotyczą zażaleń.