II OSK 1141/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 661/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki części budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 661/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę F. Sp. z o.o. w L. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. w przedmiocie rozbiórki części budynku gospodarczego. F. Sp. z o.o. w L. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1) stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 51 ust 5 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, Dz.U. 2020, poz. 1333, ze. zm. (dalej: Prawo budowlane) - (skarżąca porządkowo zauważyła, że co prawda decyzje organów wydane zostały po 19 września 2020 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm., jednakże postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Zgodnie zatem z art 25 powołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym cytowane przepisy Prawa budowlanego w dalszej części skargi odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany), w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 - dalej jako "Rozporządzenie"), przez ich zastosowanie i błędną interpretację, tj. - po pierwsze, nieuprawnione przyjęcie dla potrzeb wykładni art. 36a ust 5 pkt 4 Prawa budowlanego, definicji budynku gospodarczego zawartego w § 3 pkt 8 Rozporządzenia, i - po drugie - uznanie, iż przeznaczenie budynku gospodarczego do magazynowania i przechowywania sprzętu rolniczego oraz osprzętu kotłowni w tym kotłów, które Spółka miała zamiar przeznaczyć do ogrzewania odrębnej inwestycji jest istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę (zważywszy, iż kotłownia w istocie nie funkcjonowała), co doprowadziło do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego; 2) stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że doszło do wyjaśnienia, iż w przedmiotowym budynku gospodarczym mamy do czynienia z "istotną" zmianą przeznaczenia, jak też, że znajdowała się tam "funkcjonująca" kotłownia, podczas, gdy w opinii Skarżącej znajdujące się tam elementy kotłowni stanowią osprzęt niezbędny do przyszłego (bo jeszcze nie funkcjonuje) działania systemu ogrzewania budynków inwentarskich, a ustalenia organów administracji były przedwczesne i wyprzedzające działania inwestora. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, podjętego na podstawie art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki za nietrafny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stwierdzając, że organy obu instancji nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. Weryfikując ustalenia faktyczne zawarte w kontrolowanych decyzjach, Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że sprawa została wszechstronnie wyjaśniona. Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał, że z przeprowadzonych w postępowaniu dowodów wynika, iż budynek gospodarczy zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 9 stycznia 2015 r. pełni funkcję kotłowni. W szczególności Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, iż w przedmiotowym budynku znajdują się piece centralnego ogrzewania z instalacją służącą do ogrzewania pięciu budynków inwentarskich, przy czym na etapie postępowania odwoławczego dokonano zinwentaryzowania poszczególnych części obiektu oraz urządzeń, które przesądzają o funkcji kotłowni tego budynku. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych przepisów procedury administracyjnej, które miałyby zostać naruszone przy gromadzeniu materiału dowodowego oraz ustaleniu istotnych okoliczności sprawy. Samo zaś przytoczenie w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mogło podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zaznaczyć należy, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Strona skarżąca powinna zatem w podstawie kasacyjnej, opartej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazać konkretne przepisy, którym jej zdaniem uchybił zaskarżony organ, a których to uchybień nie dostrzegł wadliwie sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r., I OSK 3518/18; z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2862/16; z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 2935/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, wyd. IX, opubl. WKP 2024, komentarz do art. 174 p.p.s.a. – pkt 5 i powołane tam orzeczenia NSA). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyraził w konkluzji wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym zarzut dotyczący tego przepisu okazał się nieskuteczny. Zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki ustalenia faktyczne pozwoliły na stwierdzenie, że inwestor zmienił zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu jako budynku gospodarczego, montując szereg urządzeń, które przesądziły o jego funkcji jako kotłowni. Słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że nie może budzić wątpliwości fakt istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała treść decyzji z 9 stycznia 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono F. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego służącego do przechowywania płodów rolnych i sprzętu rolniczego, w ramach zabudowy zagrodowej w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Tak precyzyjnie określony w decyzji sposób użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego wykluczał zmianę jego funkcji na kotłownię, bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji zakwalifikowanie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę – w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego – wynikało z samego zestawienia treści decyzji o pozwoleniu na budowę z rzeczywistym stanem danego budynku. W tym kontekście nie miało znaczenia dla wyniku sprawy to, że w ramach analizy stanu prawnego Sąd Wojewódzki posłużył się definicją legalną zawartą w §3 pkt 8 Rozporządzenia. Zgodzić się jednak należało z zarzutem skargi kasacyjnej, że nieuprawnione było oparcie się przez Sąd Wojewódzki przy wykładni art. 36a ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego na definicji budynku gospodarczego określonej w Rozporządzeniu. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami wykonawczymi w stosunku do ustawy. Z §149 Zasad Techniki Prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3540/19, 29 sierpnia 2022 r. II OSK 2697/19). Z przyczyn wyżej omówionych, dostrzeżona wadliwość wnioskowania Sądu Wojewódzkiego na etapie subsumpcji stanu faktycznego nie miała wpływu na końcową ocenę, zgodnie z którą w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie wdrożenia trybu naprawczego celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł Sąd Wojewódzki, że w sytuacji, gdy skarżący nie wykonał nałożonego na niego decyzją z 26 marca 2019 r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to powinnością organu nadzoru budowlanego było orzeczenie o rozbiórce budynku gospodarczego w części przeznaczonej pod kotłownię, skonkretyzowanej w decyzji organu odwoławczego. Z tych wszystkich względów nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie przepisów art. 51 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5