II OZ 865/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 475/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 marca 2026 r. nr WOP.7722.27.2026.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 10 czerwca 2026 r. o sygn. II SA/Gd 475/26, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 marca 2026 r. nr WOP.7722.27.2026.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że zaskarżone postanowienie przede wszystkim nie nakazuje rozbiórki obiektu, zatem jego skutków nie można utożsamiać z przyszłymi postępowaniami. Skutki w postaci możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki w razie niewykonania zaskarżonego postanowienia i niezłożenia wniosku o legalizację, czy też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia. Ewentualne postępowanie legalizacyjne czy nakaz rozbiórki nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego orzeczenia organu. Nie nakłada ono na stronę opłaty legalizacyjnej. Opłata ta nie jest sankcją, a jej nieuiszczenie nie podlega egzekucji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem inwestora, jeżeli zdecyduje się na dokonanie legalizacji. Powołując się na kwestię drastycznej wysokości potencjalnej opłaty legalizacyjnej, konieczne jest wykazanie, że jej wysokość może narazić skarżącego na skutki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stanowiące jednocześnie podstawę do wstrzymania wykonania orzeczenia. Jak stwierdzono, abstrahując od kwestii wykonalności samego postanowienia, skarżący nie wykazał, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o konieczności wstrzymania wykonania postanowienia ze względu na możliwość wystąpienia znacznej szkody majątkowej na skutek uiszczenia opłaty legalizacyjnej wynikającej z zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu na powołane postanowienie Sądu skarżący – M.G., zarzucił naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy przymusowe wyliczenie i uiszczenie drastycznej opłaty legalizacyjnej lub rozbiórka narazi skarżącego na niepowetowane straty majątkowe, - art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oderwanie oceny wniosku o wstrzymanie wykonania od istoty i realiów niniejszej sprawy opisanych w skardze; Sąd I instancji skupił się wyłączenie na formalnej i wybiórczej ocenie treści samego wniosku, całkowicie ignorując fakt, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody (w postaci nienależnej opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 złotych) lub rozbiórki obiektu jest bezpośrednią konsekwencją wadliwej kwalifikacji prawnej obiektu przez organy, co zostało szczegółowo wykazane w skardze popartej ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia z 17 marca 2026 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Następuje to w przypadku uprawdopodobnienia przez wnioskującego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaistnienie przynajmniej jednej z dwóch wymienionych w powołanym przepisie przesłanek uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "Pr.bud.") wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie tarasu drewnianego z poszyciem z desek o wymiarach 7,56 x 3,18 m, istniejącym na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...] i poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację danego obiektu a także o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie inicjuje zatem postępowanie, które może zakończyć się legalizacją obiektu budowlanego lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący może podjąć kroki zmierzające do legalizacji obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań skarżącego będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie administracyjne i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji robót budowlanych przy posadowieniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji na tym etapie postępowania brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że samo wykonanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie wywołuje jeszcze skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, postanowienie wydane na podstawie art. 48 Pr.bud. inicjuje postępowanie naprawcze, które może zakończyć się zarówno legalizacją obiektu, jak i wydaniem nakazu jego rozbiórki. Samo uruchomienie tej procedury nie oznacza jednak, że nakaz rozbiórki stanie się bezpośrednim skutkiem wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż zależy on od dalszego toku postępowania oraz działań podejmowanych przez inwestora (tak: postanowienia NSA o sygn.: II OZ 729/26, II OZ 476/26, II OZ 422/26, II OZ 34/26, II OZ 1839/25, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia pomimo wykazania przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, choćby w postaci niepowetowanych strat finansowych. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że brak wykazania okoliczności świadczących o konieczności wstrzymania wykonania postanowienia ze względu na możliwość wystąpienia znacznej majątkowej na skutek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie przedłożono w szczególności dokumentów obrazujących wysokość osiąganych przychodów, rzeczywistych kosztów utrzymania obiektu ani innych materiałów pozwalających ocenić wpływ wykonania postanowienia na sytuację finansową skarżącego, czy też innych materiałów pozwalających uprawdopodobnić rzeczywisty rozmiar szkody. Tymczasem obowiązek przedstawienia takich okoliczności spoczywa na stronie wnioskującej, a sąd nie jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania argumentów przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej. Podkreślenia wymaga, że przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej badaniu nie podlegają argumenty merytoryczne skierowane wobec samego aktu objętego skargą, jako wydanego, w przekonaniu skarżącego, z naruszeniem prawa. Tymczasem skarżący podejmuje się uzasadnienia złożonego wniosku o wstrzymanie, odnosząc się do argumentów postawionych w skardze, co nie mogło odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy pozwalające na kontrolę instancyjną. Sąd I instancji wyjaśnił zarówno przyczyny, dla których uznał, że charakter zaskarżonego postanowienia przemawia przeciwko udzieleniu ochrony tymczasowej, jak i wskazał, dlaczego argumentacja przedstawiona we wniosku nie pozwalała na przyjęcie wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie jest uzupełnianie stanowiska strony ani poszukiwanie za nią okoliczności przemawiających za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Reasumując należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a zarzuty zażalenia nie podważają trafności tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy procesowej nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.